Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami, przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym ograniczone są do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.
TEZA
Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami, przewidziane w ustawie o samorządzie gminnym ograniczone są do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej,
STAN FAKTYCZNY
Uchwałą z 2 grudnia 2009 r. nr LXIX/1340/09, wydaną na podstawie art.35 ust. 3 pkt 2 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 z późn. zm., dalej „u.s.g.”) rada miasta zmieniła uchwały w sprawach nadania statutów osiedlom oraz w sprawie przedłużenia funkcjonowania rad osiedli. Wprowadzono par. 4 ust. 3, na podstawie którego po upływie kadencji rady osiedla, rada ta działa do dnia wyboru nowej rady. Dodatkowo zgodnie z nowym brzmieniem par. 6 ust.1 wybory do rady zarządza uchwałą Rada Miejska w Łodzi, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy. Wojewoda łódzki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił radzie, że przyjmując uchwałę, naruszyła art. 35 ust.1 u.s.g. i par. 42 ust. 2 statutu oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. WSA w Łodzi wyrokiem z 29 marca 2010 r. stwierdził nieważność uchwały. W wyniku skargi gminy sprawa trafiła do NSA.
UZASADNIENIE
Na podstawie art.35 ust.1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w wyroku z 9 czerwca 2000 r. (sygn. akt II OSK 378/10), zgodnie z którym art. 35 ust.1 u.s.g. i inne przepisy tej ustawy przewidują nie tylko obligatoryjne konsultacje przed nowelizacją statutu jednostki pomocniczej, ale również – fakultatywne. Sąd odniósł końcowe słowa powołanego przepisu (po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami) do absolutnie każdej zmiany statutu jednostki pomocniczej. W ocenie NSA redakcja art.35 ust 3 u.s.g. wskazuje, że „organizacja jednostki pomocniczej” jest tylko elementem zakresu przedmiotowego statutu jednostki pomocniczej i tego zakresu nie wyczerpuje. Pojęcie „organizacja” pojawia się w art.35 u.s.g. dwukrotnie, w ust. 1 i 3 pkt 3. Zdaniem NSA, stosując powszechnie akceptowane reguły wykładni prawa, należy uznać, że w obu przepisach termin „organizacja” ma to samo znaczenie. Skoro więc „organizacja”, wymieniona w ust.3 pkt 3 nie obejmuje „zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej” (wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.), to również interpretując znaczenie „organizacji” w rozumieniu ust.1, nie można obejmować jej zakresem „zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej”. Z tych względów należy przyjąć, że w pierwszej części ust.1 („Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem”...) nie ma mowy o „wyborach organów jednostki pomocniczej”. W konsekwencji obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed ich określeniem przez radę gminy w odrębnym statucie jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1310/10
OPINIA
Podzielam tezę wyrażoną przez NSA w cytowanym orzeczeniu. Po pierwsze, należy podkreślić, iż sąd przeprowadził rozbudowaną, acz wyjątkowo spójną wykładnię językową poszczególnych norm zawartych w przepisach art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Interpretacja ta została również podparta argumentami natury systemowej, jak również wykładnią historyczną, odwołującą się do zmian w pierwotnym brzmieniu omawianego przepisu. Po drugie, także wykładnia celowościowa prowadzić powinna do tych samych wniosków. Trudno bowiem uznać obowiązek rady gminy do przeprowadzania konsultacji społecznych we wszystkich aspektach związanych ze zmianą statutu jednostki pomocniczej. Dużo z tych zmian ma bowiem charakter techniczny i nie wpływa na organizację i zakres działania takiej jednostki. Gdyby ustawodawca chciał czynić obligatoryjnym składnikiem konsultacji społecznych również proces wyborczy, powinien stosowny zapis umieścić w ust. 1 przedmiotowego artykułu. Zaznaczyć należy, iż nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzania przez radę gminy konsultacji i w tym zakresie. Konsultacje takie będą miały jednak charakter fakultatywny.