Przedsiębiorca może wnioskować o jego zmianę, a nawet skutecznie doprowadzić do uchwalenia przez radę gminy nowego dokumentu. Wcześniej trzeba ją jednak do tego przekonać. Barierą mogą być wysokie koszty
Kwestie związane z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wywołują wiele problemów i kontrowersji. Niewątpliwie jednym z powodów jest brak precyzji i kompleksowej wizji w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). W efekcie bardzo dużo planów zawiera postanowienia niejasne, wzajemnie sprzeczne, a nawet wykluczające się. Oczywiście wpływa to bezpośrednio na dotyczące zabudowy uprawnienia konkretnych właścicieli nieruchomości. Dotyczy to również przedsiębiorców: niedoskonałe plany jednym ułatwiają podejmowanie inwestycji, a innym – blokują ich realizację.
Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią akt prawa miejscowego powszechnie wiążący, uchwalany przez rady gmin. Co do zasady plany nie muszą być uchwalane dla danego terenu. To, czy będą, czy nie – zależy od konkretnej rady gminy. Jeżeli nie ma dla danej nieruchomości planu, ewentualna zmiana jej zagospodarowania będzie się odbywać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalony plan wywołuje konsekwencje finansowe, chociażby w postaci możliwości dochodzenia odszkodowań od gminy, jeśli plan obniżył wartość nieruchomości.
W skrajnych przypadkach można podejmować próby podważenia planu miejscowego przed sądem administracyjnym.
W praktyce plan miejscowy okazuje się istotny przed wydaniem pozwolenia na budowę, kiedy należy wykazać zgodność z nim projektu budowlanego albo przy okazji sprzedaży nieruchomości, kiedy to konkretne regulacje i ograniczenia zawarte w planie będą wpływały na cenę nieruchomości (czasem ułatwiając, a kiedy indziej utrudniając transakcję).
Dlatego też zarówno na etapie sporządzania planów miejscowych, jak też w trakcie ich obowiązywania, wielu przedsiębiorców może mieć pytania i wątpliwości, jak dochodzić swoich praw i jak podważać regulacje planistyczne. Poniżej odpowiadamy na wybrane pytania przedsiębiorców.
1. JAK DOPROWADZIĆ DO ZMIANY PRAWA MIEJSCOWEGO?
Posiadam kilka hektarów gruntów. Chciałbym, żeby dla tego terenu został uchwalony plan miejscowy. Ułatwiłoby mi to sprzedaż działek. Czy mogę zainicjować w gminie jakieś postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego? Jak przekonać gminę do uchwalenia takiego planu?
Uchwalenie planu miejscowego zależy od rady gminy. To rada gminy odpowiada za kształtowanie polityki przestrzennej i uchwalanie planów miejscowych. Nie można jej zmusić do określonych działań. Jedynym rozwiązaniem jest przekonanie większości radnych do tego, żeby podjęli uchwałę o przystąpieniu do prac nad planem (co nie jest jeszcze równoznaczne z tym, że plan miejscowy na pewno zostanie uchwalony – nawet po podjęciu pierwszej uchwały rady gminy prace nad planem mogą być zawieszone).
Kluczowe wydaje się więc przekonanie do pomysłu organów gminy. Czasem jest to łatwiejsze, czasem trudniejsze. Gminy często obawiają się kosztów związanych ze sporządzeniem i uchwaleniem planu. Zwłaszcza te ostatnie – związane z ewentualnymi roszczeniami właścicieli nieruchomości objętych planem – są trudne do przewidzenia. Problem dotyczący kosztów sporządzenia planu można w pewien sposób rozwiązać. W praktyce często się zdarza, że właściciel nieruchomości przekazuje na rzecz gminy określoną darowiznę, a darowizna ta – bardziej w ramach dżentelmeńskiej niż formalnej umowy zostanie wykorzystana na cele związane z procedurą planistyczną. Niestety, inwestor nie może w umowie darowizny czynić zapisów wskazujących, by jego darowizna była wykorzystana na konkretny cel. Umowa taka nie byłaby skuteczna (plan miejscowy jest powszechnym aktem prawa miejscowego i jako taki nie może stanowić przedmiotu umów cywilnoprawnych).
PRZYKŁAD
Pomysł na przekonanie rady
Właściciel nieruchomości w gminie M przekonał radę do uchwalenia planu miejscowego dla centrum miejscowości. Wszystkie objęte nim nieruchomości – przeznaczone na cele usługowe – mają od razu wyższą wartość: wzrosły ceny tych nieruchomości oraz stawki dzierżawy. Gmina została przekonana, że w ten sposób będzie mogła łatwiej rozwijać działalność gospodarczą na danym terenie. Inwestorzy po nabyciu nieruchomości od razu mogą wnioskować o pozwolenia na budowę, nie musząc czekać na nie zawsze pewną decyzję o warunkach zabudowy. Argumentem dla gminy były w tym przypadku również wyższe wpływy do budżetu gminnego.
2. JAK ZAPOBIEC NIEKORZYSTNYM ZMIANOM
Jestem właścicielem kilku nieruchomości, które zamierzam wykorzystywać na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, ewentualnie korzystnie sprzedać innym przedsiębiorcom. Gmina – wbrew mojej woli – rozpoczęła prace nad uchwaleniem planu miejscowego, obejmującego również moje działki. W projekcie planu znalazłem kilka niekorzystnych dla mnie zapisów. Po pierwsze została mocno ograniczona możliwa do zabudowy powierzchnia działki. Po drugie, względem jednej z działek użyto zapisów nieprecyzyjnych, opisując urządzenia, które dawno zostały tam zlikwidowane. Co mogę zrobić, aby się bronić przed niekorzystnymi zapisami?
W trakcie procedury sporządzania planu miejscowego każdy zainteresowany może wnosić uwagi do projektu planu (w terminie wyznaczonym przez gminę). Aby dowiedzieć się o terminie na wnoszenie uwag, trzeba monitorować daną gminę (gmina nie ma obowiązku przekazywać właścicielom nieruchomości projektu planu). W uwagach nie trzeba wykazywać tego, czy jesteśmy właścicielami nieruchomości obejmowanych planem. Uwagi może bowiem złożyć każdy.
Warto jednak, żeby organy gminy zdawały sobie dokładnie sprawę z tego, jakie są argumenty autora danych uwag, czyli należy oznaczyć, o jakie konkretnie działki chodzi i dlaczego. Następnie należy konkretnie wskazać, jakie postanowienia w projekcie planu przeszkadzają i dlaczego. Warto to powiązać z wykazaniem, że regulacje planistyczne ograniczają dotychczasowe prawo własności. Jeżeli więc wcześniej można było na działce prowadzić działalność przemysłową, a plan zabudowę ogranicza – trzeba wyjaśnić dlaczego. Podobnie, jeżeli wcześniej była możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przewidującej większą powierzchnię zabudowy działki, a plan tę powierzchnię ogranicza – trzeba to wypunktować. Następnie warto przypomnieć, że w tego rodzaju sytuacjach właściciel nieruchomości, po wejściu planu miejscowego w życie, może mieć do gminy roszczenia odszkodowawcze. Gmina nie musi uwag uwzględniać, ale musi na nie odpowiedzieć.
W sytuacji gdy w trakcie uzyskiwania pozwoleń na budowę trwa procedura planistyczna, można w uwagach wnioskować o opóźnienie terminu uchwalenia planu, wyjaśniając całą sytuację. Jeszcze mocniej można wtedy akcentować konsekwencje odszkodowawcze, które spotkają gminę. Trzeba pamiętać o tym, że gminy nie wiąże jakiś konkretny termin na uchwalenie planu miejscowego. Także opóźnienie jego wydania o kilka miesięcy nie stanowi raczej formalnoprawnego problemu.
PRZYKŁAD
Straszenie czasem skutkuje
Właściciel nieruchomości w skierowanych do gminy uwagach opisał dokładnie ograniczenia nieruchomości zawarte w planie, poddając je krytyce. Wyjaśnił, że zamierza nieruchomości sprzedać i zapisy planistyczne rażąco obniżą ich cenę. Dodał, że w związku z powyższym będzie bardzo zdeterminowany w dochodzeniu od gminy odszkodowania. Są szanse, że gmina weźmie pod uwagę te argumenty i opóźni uchwalenie planu, dając właścicielowi czas na uzyskanie pozwoleń na budowę.
3. CZY MOŻNA POWRÓCIĆ DO DAWNYCH PLANÓW?
Na mojej działce (określonej w ewidencji jako grunt leśny) nie obowiązuje plan miejscowy. Teren ten jednak był objęty w latach 90. ówczesnym planem ogólnym zagospodarowania miasta (który później na mocy uchwalonej ustawy stracił ważność). Plan ten dopuszczał zabudowę na moim gruncie. Chciałbym wznieść tutaj siedzibę dla mojej firmy. Czy mogę objęcie nieruchomości 20 lat temu takim planem ogólnym obecnie wykorzystać w procedurze uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy?
Tak. Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku gdy dla działki stanowiącej grunt rolny lub leśny nie ma uchwalonego obecnie planu miejscowego, a przed sporządzeniem wcześniejszych planów (w latach 80. i 90.) była wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne – można wydać obecnie dla niego decyzję o warunkach zabudowy.
Zauważmy, że literalnie chodzi w tym przypadku o wymóg zgody ministra przed uchwaleniem planu, a nie o samą zgodę zawartą w planie (w jego treści). W latach 80. i 90. (przynajmniej do roku 1994) plany miejscowe dzieliły się na dwa rodzaje: plany ogólne i plany szczegółowe. Oba rodzaje planów uchodziły za plany miejscowe i w związku z tym obecnie można różnie interpretować ówczesne niejasne przepisy. Praktyka jednak w latach 90. była taka, że zgoda na odrolnienie lub odlesienie gruntu była wydawana dopiero przed sporządzaniem planów szczegółowych (a nie przed sporządzaniem planów ogólnych). Czyli mogły być uchwalone plany ogólne przewidujące na danej działce możliwość zabudowy, przed których uchwaleniem minister w ogóle stosownej zgody nie wydawał.
Jak to się ma do stanu obecnego? W praktyce sądy administracyjne (zajmujące się sprawami o ustalenie warunków zabudowy) obecnie przyjmują czasem domniemanie, że skoro w planie ogólnym była kiedyś wyrażona zgoda na zabudowę na danym obszarze (nawet jeżeli był i jest on cenny przyrodniczo), to istnieje domniemanie, że przy jego uchwaleniu również taka zgoda była wyrażona – nawet dorozumiana (a przeciwdowód w takiej sprawie powinien przedstawić organ rozpatrujący sprawę decyzji o warunkach zabudowy). Istnieje także szansa, że te starsze ustalenia planistyczne, nawet zawarte w planach ogólnych z lat 80. i 90., wpłyną dzisiaj na nasze możliwości w zakresie zabudowy działki, bo w ten sposób spełniamy przesłanki ustalenia warunków zabudowy – i to na gruntach rolnych i leśnych. Podkreślić też trzeba, że w takich sytuacjach potrzebna jest znajomość stanów prawnych z trzech okresów: obecnego, tego z lat 90. i tego z lat 80. Dlatego gdy wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy powołują się na te argumenty – często dostają odmowy od organów z uzasadnieniem decyzji niezbyt dobrze świadczącym o zrozumieniu przez te organy tematu. Wtedy warto spróbować skorzystać z procedury odwoławczej i sądowoadministracyjnej.
PRZYKŁAD
Grzebanie w historii ma sens
Grunt jest określony w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Faktycznie nie jest zalesiony, a gmina od kilku lat nalicza za niego podatek od nieruchomości. Właściciel może sprawdzić, jakie były postanowienia obowiązującego w latach 90. planu ogólnego dla jego miejscowości i dla tej konkretnej działki. Jeżeli dla jego działki – nawet ogólnie – dozwolona była zabudowa, to w praktyce zdarzają się sytuacje, kiedy właśnie w ten sposób – na poziomie sądów administracyjnych – przesądzano o możliwości zabudowy takiej działki dzisiaj i konieczności procedowania przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla takiej działki.
4. JAK WYELIMINOWAĆ JUŻ USTANOWIONE OGRANICZENIA?
Jestem właścicielem nieruchomości objętej już planem miejscowym. Plan zawiera niekorzystne dla mnie postanowienia, ograniczając możliwości zabudowy. Uderza to w moje zamierzenia związane z przeprowadzeniem inwestycji na nieruchomości i wznoszeniem obiektów budowlanych. Co w takiej sytuacji mogę zrobić?
Niestety nie ma przepisów, które pozwalałyby skutecznie domagać się od gminy, by dobrowolnie zmieniła dany plan miejscowy. Można wszcząć negocjacje z gminą w tej sprawie, ale organy gminy nie muszą przedsiębiorcy słuchać. Dlatego też warto mieć w rezerwie inne rozwiązania.
Po pierwsze, warto dokładnie prześwietlić wszystkie postanowienia zawarte w planie miejscowym. Przede wszystkim pod kątem tego, czy:
● plan miejscowy bez merytorycznego uzasadnienia ogranicza prawo własności nieruchomości,
● zostały popełnione błędy proceduralne w treści planu.
Jeśli chodzi o ograniczenia własności nieruchomości – to można je kwestionować, gdy nie są np. uzasadnione ładem przestrzennym ani wymogami ochrony środowiska. Są to raczej skrajne sytuacje – większość tego typu postanowień gmina zawsze będzie mogła mniej lub bardziej szczegółowo wytłumaczyć. Skuteczne kwestionowanie będzie możliwe w przypadkach, gdy tłumaczenie gminy byłoby zupełnie pod względem logicznym nieuzasadnione.
Z kolei błędy proceduralne w planie mogą polegać na złej interpretacji i złym przeniesieniu do planu miejscowego ustawowych wytycznych odnoszących się do jego zakresu. Na przykład można tu wskazać na – często się powtarzające – błędne określanie zasad scaleń i podziałów nieruchomości (zbyt ogólnie). Jeżeli któraś z tych przesłanek zaistnieje, możemy skierować na plan skargę do sądu administracyjnego i oczekiwać stwierdzenia nieważności planu.
Inny sposób to dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od gminy za obniżenie wartości naszej nieruchomości i ograniczenie jej możliwego sposobu zagospodarowania. Tego typu sprawa może się jednak zakończyć dopiero wyrokiem sądu cywilnego. Przed sądem będziemy musieli natomiast wykazać (przede wszystkim przez biegłych sądowych), że przed wejściem planu w życie naszą działkę mogliśmy zagospodarować, a plan miejscowy tę możliwość nam odebrał. I nie jest ważne, czy z naszego wcześniejszego prawa chcieliśmy zrobić użytek. Ważne jest przede wszystkim to, że potencjalnie mieliśmy taką możliwość (nie słuchajmy więc często pojawiającej się w gminach argumentacji, że skoro nie ubiegaliśmy się przed wejściem planu miejscowego o warunki zabudowy, nasze prawo przepadło). Przy okazji dokonywania wykładni planu miejscowego pamiętać należy, że używane w tym kontekście w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie „rzeczywista szkoda” obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości, wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia samej możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (tak również najnowsze orzecznictwo – por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II CSK 336/14, Legalis).
Trzeci ważny element to szczegółowa analiza postanowień planistycznych i odniesienie ich do zamierzonych przez nas projektów. Zaznaczyć trzeba, że tutaj również może się pojawić pole do wywalczenia pewnych korzystnych dla nas rozwiązań. Większość planów miejscowych jest bowiem przygotowana nieprecyzyjnie od strony formalnoprawnej i łatwo zarzucić sprzeczność konkretnych postanowień planu. Sytuacja jest prosta: przygotowujący plan projektanci nie mają wykształcenia prawniczego (bo nie mogą go mieć – to bardziej problem systemowy) i w związku z tym często nie są w stanie ustrzec się przed zawarciem w planie postanowień wzajemnie niekonsekwentnych. Konsekwencją tego będzie korzystna dla nas wykładnia jego postanowień. Powinniśmy wtedy szczegółowo zastanowić się nad treścią planu i nad taką jego wykładnią, która na zabudowę nam zezwala. Oczywiście im bardziej taka wykładnia jest oderwana od intencji autorów planu, tym mniejsza szansa na jej uwzględnienie. Ale analiza wielu praktycznych sytuacji skłania do wniosku, że często warto spróbować. Czasem organy wydające pozwolenie na budowę podzielą taką wykładnię i dopuszczą realizację naszej inwestycji.
PRZYKŁAD
Wyjątek czasem może stać się furtką
Plan miejscowy na danym terenie przewiduje zakaz zabudowy. Wyjątkiem jest wzniesienie wież widokowych (plan nie definiuje, co dokładnie należy przez takie wieże rozumieć). Można w takim przypadku spróbować realizacji wariantu, w ramach którego wzniesiona w ten sposób na gruncie wieża widokowa będzie miała zróżnicowane, szersze z punktu widzenia właściciela nieruchomości funkcje. Trzeba jednak przeanalizować, czy takie rozwiązanie nie jest rażąco sprzeczne z innymi postanowieniami planu miejscowego.
5. CZY GMINA MUSI WYKUPIĆ TEREN SĄSIADUJĄCY Z DROGĄ?
Nieruchomość należąca do mojej firmy została w planie miejscowym przeznaczona w większości na drogę publiczną. Pozostała jej część, po takim wyodrębnieniu drogowym, najprawdopodobniej nie będzie możliwa do żadnego zagospodarowania. Wcześniej chciałem wykorzystać nieruchomość na cele związane z działalnością gospodarczą. Co w takiej sytuacji powinienem zrobić?
Budowa drogi publicznej stanowi cel publiczny. Realizacja celu publicznego jest w polskim prawie traktowana na lepszych warunkach niż inwestycje komercyjne czy prywatne. Może się jednak teoretycznie zdarzyć sytuacja, kiedy jakiś teren zostanie w planie przeznaczony na cel publiczny, a cel ten nie będzie potem realizowany przez wiele lat. Nie można wtedy czynić zarzutów gminie, że np. nie dochowuje jakichś wymogów.
Jednak nie oznacza to, że nie można się przed takim działaniem gminy w jakiś sposób bronić. Pierwsze rozwiązanie to zawnioskowanie o wydzielenie części działki na przeznaczoną w planie miejscowym drogę publiczną. Z chwilą dokonania podziału nieruchomość przeznaczona na drogę przechodzi z mocy prawa na własność przyszłego zarządcy drogi (czyli – w zależności od sytuacji – gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa). Za wydzieloną w ten sposób nieruchomość dotychczasowemu właścicielowi należy się odszkodowanie. Jeżeli zarządca drogi nie chce sam się rozliczać – można rozpocząć specjalne związane z tym postępowanie przed właściwym miejscowo starostą. W praktyce czasem się zdarza, że niektóre podmioty publiczne przedłużają moment rozliczenia, argumentując to np. potrzebą zrobienia szerszej wyceny – uwzględniającej także jakieś przyszłe zdarzenia dotyczące nieruchomości. Z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest to argument. Odszkodowanie należy się zaraz po przejęciu w ten sposób działki. Plusem całego rozwiązania jest to, że działka jest przejmowana z mocy prawa wraz z samą decyzją podziałową i podmiot publiczny nie może się na to nie zgodzić.
Kolejny problem to pozostała część działki (ta nieprzeznaczona na drogę publiczną). Ona nie zostanie przejęta w opisanym wyżej trybie przez podmiot publiczny. Tym niemniej, jeżeli działki nie da się racjonalnie zagospodarować – można żądać od gminy jej wykupienia (na podstawie art. 36–37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Gmina może się jednak na to nie zgodzić i wówczas znów powinniśmy skierować sprawę do sądu cywilnego (tak jak przy dochodzeniu od gminy odszkodowania pieniężnego). Przed sądem będziemy jednak musieli wykazać, że rzeczywiście nie da się w żaden racjonalny dla nas sposób wykorzystać przedmiotowej nieruchomości, i że jest to spowodowane uchwaleniem planu miejscowego.
Pamiętać też trzeba, że w najnowszym orzecznictwie dopuszcza się zawieranie w planie miejscowym elementów informacyjnych. Takim elementem może być – oznaczona linią przerywaną – droga wewnętrzna na jakiejś działce. Takie elementy – zgodnie z najnowszym orzecznictwem – nie mają elementu wiążącego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 895/14, LEX nr 1643873).
PRZYKŁAD
Nie można narzucić działalności
Właściciel komisu samochodowego, po wytyczeniu drogi na należącej do niego nieruchomości, pozostałby z częścią działki. Nie może ona być wykorzystana na jakąkolwiek zabudowę. Miasto nie chce wykupić nieruchomości, argumentując, że działka może być przeznaczona np. na parking. Właściciel nieruchomości nie może być zmuszany do prowadzenia każdej hipotetycznie możliwej działalności na działce. Jeżeli plan miejscowy ograniczy mocno dotychczasowe możliwości wykorzystania działki – będzie to dostateczny argument na kierowanie opisanych powyżej roszczeń.
6. CO W SYTUACJI, KIEDY STUDIUM NAKŁADA ZNACZNE OGRANICZENIA?
Chciałbym zmienić postanowienia obowiązującego dla mojej działki planu miejscowego, zwłaszcza przeznaczenie z mieszkaniowego na gospodarcze. Gmina odpowiada, że na obecnym etapie nie ma takiej możliwości, bo przeznaczenie mieszkaniowe działki określone jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Czy gmina ma rację? Co w tej sytuacji mogę zrobić?
Nowo uchwalany lub zmieniany plan miejscowy nie może być sprzeczny z treścią aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli sprzeczność taka by wystąpiła – będzie to podstawa do późniejszego kwestionowania nowego planu ze względów proceduralnych.
Studia mają w praktyce w różnych gminach odmienną strukturę i zakres szczegółowości. W intencji ustawodawcy są bardziej ogólnym dokumentem przestrzennym, zawierającym kluczowe koncepcje w tym zakresie dla gminy. Czasem więc postanowienia studium mogą być dla danej działki bardziej rygorystyczne, kiedy indziej – mniej. Jeżeli zachodzi jednak taka sytuacja jak w pytaniu, określonego planu póki co uchwalić nie można. Potrzebna jest zmiana studium w takim zakresie, jaki doprowadzi do możliwości późniejszej zmiany planu. Tutaj podobnie ostateczną wolę zmiany studium wyraża rada gminy.
PRZYKŁAD
Rozszerzająca interpretacja
Czasem również w studium mogą się pojawiać określenia nie do końca jasne. W takim przypadku trzeba je interpretować w taki sposób, aby raczej umożliwiały niż uniemożliwiały konkretne inwestycje. Jeżeli na przykład na danym obszarze studium dopuszcza zabudowę usługową, nie precyzując szczegółów, przyjąć można, że możliwe będzie uchwalenie planu przewidującego dla tych działek każdy rodzaj działalności usługowej.