Rada gminy powinna określić maksymalny pułap dochodów, które wykluczają wynajęcie mieszkania komunalnego. Niewyznaczenie tego kryterium może być przyczyną unieważnienia uchwały
Rada gminy, która posiada zasób mieszkaniowy, musi ustalić zasady wynajmowania lokali. Taki obowiązek wynika z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 150 ze zm., dalej: u.o.p.l.).
Kwestie, które muszą się znaleźć w uchwale, określa art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Jedną z nich jest ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada gminy musi także wskazać wysokość dochodu, który będzie stanowił podstawę zastosowania obniżek czynszu. Z analizy orzecznictwa wynika, że zapisy w tym zakresie nie zawsze są właściwe lub zgodne z prawem. Dlatego warto zapoznać się ze stanowiskiem sądów administracyjnych. Tym bardziej że jedno błędne postanowienie uchwały może być przyczyną unieważnienia całego aktu.
Podstawowe warunki
Częstą nieprawidłowością jest wprowadzanie do zapisów uchwały, oprócz kryteriów przyznania lokalu wynikających z u.o.p.l., także innych ograniczeń. Podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy, są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Regulacja nie wprowadza innego różnicowania podmiotów.
Jak wskazał NSA w wyroku z 21 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2322/13), zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie mieszkania. Zdaniem NSA rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może dowolnie ustalać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Przede wszystkim rada gminy nie jest uprawniona do określenia warunków wykluczających osoby spełniające przesłanki zamieszkania i dochodu.
Luki w regulacji
Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Pominięcie tych zagadnień w podjętej uchwale może być przyczyną stwierdzenia jej nieważności.
Poznański sąd administracyjny w wyroku z 28 lutego 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 1155/12) wskazał, że co do zasady niezupełność aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jest ono nieistotne. Tym samym nie prowadzi do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. A to z tego powodu, że jak się przyjmuje, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 2/04).
WSA w Poznaniu podkreślił jednak, że wyjątkiem są przypadki, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby niewykonalność aktu prawa miejscowego, względnie gdyby takie niepełne ustalenia wywierały skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowały sytuację prawną podmiotów objętych aktem oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia). Sytuacje te byłyby podstawą do wyeliminowania całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego.
PRZYKŁAD 1
Skutki braku realizacji upoważnienia ustawowego
Rada miejska uchwaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Nie ustaliła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu (w tym socjalnego). Wojewoda stwierdził nieważność tego aktu. Uznał, że brakujący zapis z jednej strony tworzyłby prawo podmiotowe do uzyskania mieszkania komunalnego przez osobę spełniającą kryterium dochodowe, z drugiej zaś ograniczyłby uprawnienie organu przydzielającego mieszkania komunalne wobec osób niespełniających kryteriów. Ponadto wskazał, że brak określenia kryteriów dochodowych w praktyce uniemożliwia wynajmowanie lokali z zasobu gminnego. Sprawa ostatecznie trafiła do sądu. Ten stwierdził, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W tym tych dotyczących ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem (wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 77/09).
Odmiennie należy ocenić brak unormowania w uchwale kwestii dotyczących ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego, która uzasadnia zastosowanie obniżek czynszu. Z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. wynika, że taki zapis nie jest obowiązkowy, gdyż właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego mogą stosować wobec najemców określone obniżki czynszu. W stosunku do podnajemców analogicznie stanowi art. 7 ust. 11 u.o.p.l.
Zakaz modyfikacji
Pojęcie gospodarstwa domowego definiuje art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 984). W myśl tego przepisu przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Rada gminy nie może wprowadzać do uchwały definicji, która jest już zawarta w regulacjach ustawowych. Nie jest też dopuszczalne ich modyfikowanie.
PRZYKŁAD 2
Rada nie może określać pojęć ustawowych
Rada miasta w zapisie uchwały zawarła definicję gospodarstwa domowego. Uznała za nie gospodarstwo prowadzone przez osoby razem zamieszkujące. Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że rada gminy nie była uprawniona do definiowania w kwestionowanej uchwale pojęcia gospodarstwa domowego, gdyż uczynił to ustawodawca w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem wojewody przyjęcie definicji odmiennej od zawartej w akcie rangi ustawowej dodatkowo przesądza o wadliwości kwestionowanego zapisu uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 9 sierpnia 2011 r., nr NP/II/0911/315/11).
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa za niedopuszczalne uznaje się powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02).
Kryterium dochodowe
Wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 lipca 2009 r. (LEX-S.0911-48/09) wskazał, że art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. daje organowi samorządu jedynie podstawę do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego, a nie jego składników. Organ uchwałodawczy gminy nie może więc definiować pojęcia kryterium dochodowego.
W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. chodzi o ustalenie przez gminę maksymalnego dochodu, powyżej którego dana osoba nie będzie się kwalifikowała do zawarcia umowy najmu. Tym samym rada gminy została upoważniona do ustalenia granicznej wysokości dochodu, której przekroczenie będzie dyskwalifikować ubiegającego się o najem do zawarcia umowy (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 156/12). Realizacja upoważnienia zawartego w powyższym przepisie nie może polegać na ustaleniu najniższego i najwyższego limitu dochodów, które uzasadniają zawarcie umowy najmu. Wprowadzenie tego wymogu (zdolności dochodowej) przeczy zasadzie ustalonej w art. 4 u.o.p.l., że mieszkania powinny być oddawane w najem najuboższym rodzinom, czyli również takim, które nie uzyskują jakichkolwiek dochodów.
Przyjęcie kryterium ekonomicznego w postaci stałego dochodu godzi również w konstytucyjną zasadę równości obywateli względem prawa, bowiem eliminuje z kręgu potencjalnych wnioskodawców osoby i rodziny, które takiego dochodu nie posiadają lub uzyskują go sporadycznie. Z reguły będą to podmioty najuboższe. Gmina nie może wykluczyć z grona osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową tych wnioskodawców, którzy bądź to nie osiągają żadnego dochodu, bądź też osiągają go nieregularnie. Rada gminy nie jest uprawniona do ochrony ekonomicznych interesów samorządu przez oddanie w najem lokali mieszkalnych i socjalnych osobom dającym swoimi dochodami gwarancję regularnej zapłaty czynszu (wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 664/14).
Uwaga na uznaniowość
Z kolei zdaniem krakowskiego sądu administracyjnego wyrażonym w wyroku z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1456/13) nie jest prawidłowe wypełnienie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. w ten sposób, że kryterium dochodowe będzie ustalane w zależności od konkretnej sytuacji poszczególnych wnioskodawców.
Jednocześnie brak jest podstaw prawnych do wyodrębnienia przez radę gminy określonych grup podmiotów, którym ustanawia się inne kryteria dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Żaden przepis ustawy lokalowej nie zezwala na różnicowanie wysokości dochodu osób ubiegających się o najem lokalu ze względu na ich sytuację. Tak stwierdził wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 września 2011 r. (nr NK.III.4131.1.112.2011.AR).
Rada gminy nie jest upoważniona do przyznawania kompetencji organowi wykonawczemu gminy do przyznawania lokali bez względu na określone kryterium dochodowe. Taki zapis najczęściej uzależniany jest od wystąpienia niedookreślonej przesłanki „uzasadnionego interesu społeczności lokalnej” (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 21 listopada 2011 r., nr KN.LE-3.4131-1-372/11).
Nie jest też dopuszczalne odstąpienie w ogóle od ustalania kryterium dochodowego jako podstawy przyznawania prawa do lokali z komunalnego zasobu. Możliwe jest to wyłącznie w przypadku osób, które wstępują w miejsce najemcy po opuszczeniu przez niego mieszkania bądź też po jego śmierci (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 30 listopada 2011 r., nr NK-N.4131.891.2011.JK).
©?
Niedozwolone kryteria
OPINIA EKSPERTA
Piotr Foitzik, adwokat w kancelarii Chałas i Wspólnicy
Generalnie uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby o niezaspokojonych potrzebach w tym zakresie, które spełniają jednocześnie kryterium osiągania niskich dochodów. Szczególnie to drugie kryterium było źródłem kontrowersji, a w konsekwencji przedmiotem licznego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, pozwalającym obecnie na kwestionowanie dotychczasowej praktyki wielu gmin w tym zakresie. W szczególności WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 551/10) podkreślił, że nie jest dopuszczalne uzależnienie w uchwale prawa do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy od warunku nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków lub osób pozostających w faktycznym pożyciu, gdy żadnemu z nich nie przysługuje prawo do innego lokalu. Wcześniej WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 438/09) przyjął, że rada gminy nie może modyfikować pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przez objęcie nim konieczności braku tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków - jeżeli żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do innego lokalu. Tytuł prawny bowiem nie przesądza o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Brak tytułu prawnego do innego lokalu jako kryterium został przewidziany przez ustawodawcę w przypadku lokali socjalnych i nie ma podstaw do rozszerzania tego wymogu do wszystkich lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wynika z tego, że warunki zamieszkania i kryterium dochodowe nie mogą być zastąpione warunkiem formalnym braku tytułu prawnego do innego lokalu. To konkretne warunki zamieszkania powinny być brane pod uwagę. Inna interpretacja wykraczałaby poza zakres upoważnienia wynikającego z ustawy.
