Obowiązek sporządzania ocen ekonomicznych przygotowywanych projektów należałoby rozciągnąć na wszystkich pomysłodawców. To zmuszałoby opozycję do rozsądku w składaniu obietnic - mówi w rozmowie z DGP Jarosław Bełdowski, członek założyciel Polskiego Stowarzyszenia Ekonomicznej Analizy Prawa, Szkoła Główna Handlowa, wiceprezes Banku Gospodarstwa Krajowego.
„Analiza ekonomiczna prawa” – brzmi przerażająco poważnie. Zacznijmy od podstaw. O co tak naprawdę chodzi?
Wszystko zaczęło się od tego, że ekonomiści w połowie ubiegłego wieku zaczęli bardziej interesować się prawem jako czynnikiem wpływających nie tylko na gospodarkę, ale też zachowania ludzi. Zaczęli stosować typowe narzędzia ekonomiczne do tego rodzaju analizy, jak np. funkcję użyteczności czy teorię gier.
Co i jak można zbadać w ten sposób?
Najprostszymi przykładami są zachowania monopolistyczne. Wiemy już, że nie mają one pozytywnego wpływu na wzrost gospodarczy państwa, a także negatywnie wpływają na konkurencję. W jaki jednak sposób państwo i obywatele mogą wpływać na monopole? Z pewnością wiele do powiedzenia ma tu stworzone prawo, ale też działania urzędów antymonopolowych. Do stwierdzenia, czy te działania są skuteczne lub też czy będą skuteczne, potrzebne jest dokonanie analizy ekonomicznej.
Czy można tak analizować całość systemu prawnego, także skutki zmian prawa karnego, cywilnego czy administracyjnego?
Ekonomiczna analiza prawa rozciąga się na wszystkie jego gałęzie, począwszy od prawa konstytucyjnego, administracyjnego, aż po prawo karne. Prawo to jednak nie tylko przepisy, ale też prawo w działaniu, np. funkcjonowanie sądów. Można z pomocą modeli ekonometrycznych wskazać, jakie sądy są efektywne.
Czy nasz prawodawca korzysta z dobrodziejstwa tej metody przy badaniach poprzedzających projekty ustaw (oceny ex ante) i potem, gdy już prawo obowiązuje (oceny ex post)?
Powoli dokonuje się zmiana. Ale to wymaga czasu. Jeśli chodzi o ocenę ex ante to już widać pierwsze jaskółki dzięki zaangażowaniu kancelarii premiera i Ministerstwa Gospodarki. Co do oceny ex post to generalnie na palcach jednej ręki można policzyć tego rodzaju opracowania.
Oceny Skutków Regulacji (OSR) to fundamentalny dokument, który towarzyszy projektom ustaw. Czy powinien zawierać analizę ekonomiczną proponowanych rozwiązań? I co ważniejsze – czy wszystkie projekty, nawet prezydenckie albo poselskie, powinny także zawierać OSR?
W ocenach skutków regulacji sięga się na świecie po analizę kosztów i korzyści. Wymaga ona zebrania i analizy wielu danych. Metoda ta wchodzi w zakres Law & Economics, ale narzędzi takich jest więcej. Jeśli chodzi o obowiązek sporządzania ocen ekonomicznych przygotowywanych projektów, to według mnie powinien być on rozciągnięty na wszystkich bez wyjątku. To zmuszałoby opozycję, nie tylko zresztą w Polsce, do rozsądku w składaniu obietnic.
Czy analiza ekonomiczna powinna być jedynym narzędziem badania skutków przyszłej regulacji? Jej krytycy mówią, że za często abstrahuje od rzeczywistości społecznej.
Ekonomiczna analiza prawa sięga po wiele zdobyczy ekonomii. Nie należy więc jej odgórnie nakazywać, lecz po prostu stosować poprzez wprowadzenie nowych metod w OSR. A jeśli chodzi o koszty społeczne, to u samego początku ruchu Law & Economics brano je pod uwagę, więc krytyka w tym zakresie jest chybiona.
Kto powinien sporządzać OSR do projektów ustaw? Wierzy pan w to, że można budować kompetencje wewnątrz administracji i ściągnąć najlepszych na rynku ekspertów, aby byli adwokatami diabła we własnych resortach?
Jestem niepoprawnym optymistą. Wiem, że w administracji jest wielu dobrych ekspertów, bo poznałem ich na szkoleniach z zakresu oceny skutków regulacji. Wystarczy przejrzeć kadry, by zbudować kompetentną jednostkę w każdym urzędzie. Problem niezależności tych jednostek jest jednak nierozwiązywalny, bo przecież zawsze będą komuś podlegać.
Czy przekonuje pana argument, że przygotowanie OSR nie może być zlecane na zewnątrz, bo to zwiększa ryzyko wpływu na kształt regulacji różnych grup interesów?
Zlecanie na zewnątrz zawsze wiąże się z ryzykiem oddziaływania grup interesu. Ale nie można zakładać z góry, że ludzie są nieuczciwi. Zarówno jednak w zakresie doboru pracowników wewnątrz urzędu, jak też przy zlecaniu tej usługi na zewnątrz trzeba zwracać szczególną uwagę na etykę.
Czy OSR powinny być wiążące dla decydentów? Dziś nie są.
Ocena skutków regulacji ma być przede wszystkim rzetelna, do czego może przyczynić się ekonomiczna analiza prawa. Na tej podstawie powinny być podejmowane decyzje polityczne, ale to nie OSR powinien decydować o tym, czy coś może być procedowane przez rząd, czy też nie. Natomiast OSR musi być dostępny publicznie tak, aby mógł być podstawą szerokiej dyskusji.
Jarosław Bełdowski jest współorganizatorem 30. Konferencji Europejskiego Stowarzyszenia Ekonomicznej Analizy Prawa, która odbędzie się 26–28 września 2013 r. DGP sprawuje nad nią patronat medialny