Niezależnie od liczby załączników wniosek wysyłany do urzędu przez ePUAP wystarczy opatrzyć jednym e-podpisem. Z kolei sądy administracyjne żądają złożenia go do każdego z dodanych dokumentów osobno, w przeciwnym razie sprawy mogą zostać z tego powodu odrzucone.
Bez względu na obecną sytuację związaną z koronawirusem przedsiębiorcy muszą załatwiać różnego rodzaju sprawy administracyjne albo sądowoadministracyjne. Co prawda terminy procesowe ulegają zawieszeniu, co nie oznacza, że nie można dokonywać czynności. Zgodnie z art. 15 zzs ust. 7 tzw. ustawy antykryzysowej 2 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695) czynności dokonane w okresie trwania epidemii w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
Co prawda dużym udogodnieniem jest możliwość składania pism w formie elektronicznej, niestety co do zasady wymagają one złożenia kwalifikowanego podpisu. I tutaj na przedsiębiorców mogą czyhać pułapki – ze względu na odmienne wymogi i praktykę w urzędach i sądach.
Postępowania administracyjne i podatkowe
Zgodnie z art. 63 par. 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Podobne rozwiązanie znajduje się w art. 168 par. 3a ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695).
Niestety, w dotychczasowej praktyce powstały daleko idące rozbieżności odnośnie do opatrywania wnoszonych pism podpisem zaufanym. Pojawiało się pytanie: czy podpisanie ePUAP wniosku oznacza, że została w ten sposób podpisana całość korespondencji (w tym załączników)? Ta wątpliwość wynikała z tego, że w ePUAP istnieje ograniczona liczba znaków, które mogą być zawarte w składanym piśmie (wypełnianym formularzu). W związku z tym powszechną praktyką jest to, że tylko pismo przewodnie jest zawarte w samym formularzu, natomiast zasadnicza treść jest zawarta w załącznikach. Przykładowo, przedsiębiorca składający jakikolwiek wniosek do urzędu w treści formularza wpisuje tylko informację o nim, wskazując, że pełna treść znajduje się w załączniku w formacie PDF. Następnie załącza pełny wniosek w formacie PDF oraz inne załączniki, a następnie – całość wysyła, opatrując całość jednym podpisem zaufanym.W praktyce niektóre organy administracji wzywały do uzupełnienia takich dokumentów, żądając opatrzenia każdego z załączników odrębnie podpisem zaufanym (jak to zrobić – opisujemy w ramce).
Jakiś czas temu ta praktyka zaczęła się zmieniać po tym, jak NSA stanął jednak po stronie podmiotów składających takie wnioski w postępowaniach administracyjnych (wraz z załącznikami) ePUAP. W uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2019 r. (sygn. akt II FSK 3531/18) podkreślił, że w treści instrukcji/podręcznika „ePUAP. Jak załatwić sprawę?” stwierdza się m.in., że „Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami”. Przy czym sąd podkreślił, że jakkolwiek instrukcja/podręcznik nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to jednak mając na uwadze, że jest to oficjalny dokument administracji publicznej, określający wybór usługi poprzez wypełnienie formularza i wysyłkę gotowego pisma do urzędu – to przyjąć należy, kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., że strona, postępując zgodnie z zawartymi w instrukcji wskazówkami, nie może z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji procesowych.
Argumenty „za”
Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Jako argument warto też przytoczyć wyjaśnienia zawarte w dokumencie pomocy zamieszczonym przez stronę internetową www.epuap.gov.pl (w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > e-podręcznik – e-usługi publiczne), w którym to opisane zostały bardziej szczegółowo techniczne zasady funkcjonowania i podpisywania pism w platformie e-PUAP. „Komunikacja za pośrednictwem ePUAP (platforma krajowa) lub za pośrednictwem regionalnej platformy elektronicznych usług publicznych oparta jest na przekazywaniu dokumentów XML (…). Przekazywanie dokumentu XML na platformie ePUAP (...) zasadniczo różni się od przesyłania dokumentów pocztą elektroniczną. Każdy dokument XML składa się z dokładnie jednego dokumentu głównego, wewnątrz którego mogą być przekazywane inne dokumenty, np. załączniki dołączane z dysku lokalnego usługobiorcy. Jednak fakt, że główny dokument jest dokumentem XML, ma swoje istotne konsekwencje. Podpisanie go elektroniczne jednym tylko podpisem zapewnia integralność wszystkim dokumentom i kontenerom na dane znajdującym się wewnątrz tego pliku głównego” – czytamy w dokumencie instruktażowym.
Temida z inną praktyką
Niestety, odmienna praktyka wykształciła się na gruncie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), choć do tej pory nie ma jeszcze rozstrzygnięcia NSA na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż zgodnie z art. 46 par. 2a tego aktu w przypadku, gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
W myśli par. 2b tej ustawy zasady podpisywania przewidziane w par. 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.Wojewódzkie Sądy Administracyjne interpretują te przepisy jako wymóg – aby załączniki były oddzielnie podpisane podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. I przy ich braku – wzywają do uzupełnienia. W przeciwnym razie odrzucają pismo.
Na przykład WSA w Gdańsku w postanowieniu z 5 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Gd 138/19) wskazał, że przeprowadzona przez sąd weryfikacja kompletu dokumentów wykazała, że jedynie pismo przewodnie z 5 grudnia 2019 r. zostało prawidłowo podpisane przez skarżącego i sąd zweryfikował podpis, natomiast załącznik 3 do tego pisma (skarga na Bezczynność.pdf), stanowiący główną skargę, nie zawiera podpisu elektronicznego skarżącego. Po bezskutecznym upływie terminu na uzupełnienia braków sąd odrzucił skargę.
Stanowisko to może budzić wątpliwości i wymaga rozstryzgnięcia przez NSA, albowiem w przypadku składania podpisu zaufanego obejmuje on również załączniki (co wynika z samej funkcjonalności tego systemu, opisanej powyżej).
Jak oddzielnie opatrzyć podpisem zaufanym każdy z dokumentów
W praktyce, aby wyjść naprzeciw aktualnym oczekiwaniom sądów administracyjnych (oraz niektórych organów), możliwe jest oddzielne podpisanie elektroniczne każdego z dokumentów podpisem zaufanym i załączenie ich do przesyłanego do sądu (czy też organu) pisma. W szczególności dostępna jest dla każdego tzw. podpisywarka (https://www.gov.pl/web/gov/podpisz-dokument-elektronicznie-wykorzystaj-podpis-zaufany), która pozwala nieodpłatnie opatrzyć dokument podpisem zaufanym – art. 3 pkt 14a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 346; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz.695). Podpis dokonywany w tego rodzaju systemie wywołuje skutki równoważne podpisowi własnoręcznemu, o czym stanowi art. 20ae ust. 2 i 3 tej ustawy.
