Angażując się w spór o polskie sądy, instytucje unijne wypełniają treścią kolejną płaszczyznę integracji europejskiej. Dla TSUE to nic nowego – robi to od dawna i często naraża się przy tym na krytykę.
Były wiceprezydent Oriol Junqueras nie miał takiego szczęścia jak dwaj inni bohaterowie katalońskich secesjonistów – ówczesny premier Katalonii Carles Puigdemont i minister zdrowia Toni Comín. Nie dość, że obaj prowodyrzy referendum niepodległościowego z 2017 r. zbiegli do Belgii, unikając tym samym procesu w kraju, to jeszcze dumnie rezydują dziś w swoich europoselskich biurach. Tymczasem Junqueras od czterech miesięcy odsiaduje wyrok 13 lat pozbawienia wolności za rokosz antypaństwowy, mimo że on także z sukcesem wystartował w zeszłorocznych wyborach do Parlamentu Europejskiego (przebywał wtedy w areszcie, a więc zgodnie z zasadą domniemania niewinności nadal przysługiwało mu bierne prawo wyborcze). Sprawa trafiła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
TSUE uznał, że polityk mógł złożyć ślubowanie poselskie. W grudniu 2019 r. luksemburscy sędziowie orzekli, że od momentu uzyskania mandatu – czyli 26 maja 2019 r. – Junquerasowi przysługiwał immunitet (sprawa C-502/19). Zastrzegli przy tym, że hiszpańskie sądy powinny były zwrócić się o jego uchylenie do PE, jeśli chciały zatrzymać polityka w areszcie, by uniemożliwić mu dotarcie do Strasburga na sesję inauguracyjną.
Miesiąc później hiszpański Sąd Najwyższy odmówił jednak uznania katalońskiego secesjonisty za europarlamentarzystę, tłumacząc, że skoro został prawomocnie skazany, to zgodnie z prawem krajowym tej funkcji pełnić nie może. W tej sytuacji przewodniczący PE David Sassoli poinformował o wygaszeniu mandatu.
O ile kataloński rząd oskarżał hiszpański SN o nierespektowanie wyroku unijnego trybunału, o tyle w Madrycie podniosły się głosy, że ostateczna decyzja o losach Junquerasa nie mogła być inna, bo luksemburscy sędziowie posunęli się za daleko. Ulegając swojemu politycznemu temperamentowi, potwierdzili – nie po raz pierwszy – że chodzi im o rozszerzanie ponadnarodowej władzy nad sądami krajowymi, a nie bezstronne rozstrzyganie sporów. Liderzy ultraprawicowej, populistycznej partii Vox wprost potępili TSUE za mieszanie się w wewnętrzne sprawy państwa i podważanie jego konstytucji.
– Hiszpańska suwerenność jest pod ostrzałem – oznajmił Santiago Abascal, szef Vox.
Zarzuty o aktywizm sędziowski oraz ingerowanie w kompetencje demokratycznie wybranych władz nie są czystym produktem niezadowolenia z coraz bardziej rozpychającej się unijnej biurokracji i jej bezdusznych, technokratycznych elit. Wybrzmiewały one jeszcze przed narodzinami eurosceptycyzmu. Już w 1975 r. Valéry Giscard d'Estaing, prezydent Francji, określał niektóre wyroki ówczesnego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jako „nielegalne działania”. Zarówno Francja, jak i Niemcy (w tym Federalny Trybunał Konstytucyjny) miewały zresztą opory przed akceptowaniem nadrzędności prawa unijnego nad krajowymi porządkami prawnymi. Regularnie zgłaszają też wątpliwości do konkretnych rozstrzygnięć, nie mówiąc już o zaległościach w wykonywaniu wyroków (z czego szczególnie znana jest Francja).
Czasem te zastrzeżenia są podyktowane po prostu wysokimi kosztami, ale czasem wynikają z przekonania, że trybunał rozciąga swoje kompetencje na pola, które zgodnie z traktatami są wyłączną domeną władz krajowych. Czyli ogranicza swobodę regulacyjną parlamentów – a wręcz próbuje je wyręczać – lub staje się stroną sporu politycznego.
Na początku była gospodarka
Ekspansja władzy TSUE to niewątpliwie pochodna faktu, że projekt europejski miał swój początek w integracji gospodarczej. Poprzez orzecznictwo w tej dziedzinie trybunał rozwinął kluczowe zasady prawa wspólnotowego i w praktyce zbudował rynek wewnętrzny. Dopóki unijni sędziowie koncentrowali się na klasyfikacji chemikaliów czy opłatach weterynaryjnych nakładanych na importerów z UE, łatwiej im było utrzymywać wizerunek sądu jako technokratycznej instytucji zajmującej się stosowaniem reguł proceduralnych, oderwanej od koniunktury politycznej w Unii. Wiarygodności trybunału sprzyjał też entuzjazm, który towarzyszył projektowi europejskiemu w pierwszych dekadach powojennych.
Ponieważ unijne regulacje to efekt kompromisu na poziomie politycznym, często zawierały one niejasne, ogólnikowe zapisy, które wręcz zachęcały potencjalnych adresatów, aby poszli do sądu (tak jest zresztą do dziś). Jak tłumaczy Andreas Grimmel z Uniwersytetu w Hamburgu, stoi za tym założenie, że lepiej zawrzeć porozumienie co do postanowień ogólnych, licząc na to, że w przyszłości sędziowie zinterpretują je zgodnie z preferowaną przez nas wykładnią. Co więcej, unijni legislatorzy nie mieli zaufania do administracji krajowych. Zakładali, że nie będą należycie stosowały i egzekwowały prawa UE, więc pisali je tak, aby trybunał mógł kontrolować jego przestrzeganie. Państwom było to długo na rękę – wprowadziły nawet kary za niewykonywanie wyroków. TSUE tymczasem budował w cieniu swoją potęgę, stając się w efekcie jednym z głównych motorów integracji. „Rząd, który wprost kwestionuje władzę TSUE lub ingeruje w jego relacje z sądami krajowymi, naraża się na pytania nie tylko o swoje zaangażowanie w projekt europejski, lecz także o przywiązanie do rządów prawa, niezależność sądów oraz praw podstawowych” – zauważa R. Daniel Kelemen z Uniwersytetu Rutgersa w pracy „The Court of Justice of the EU in the Twenty-First Century”. Badacze procesów integracji często określają rolę, jaką odegrał trybunał w budowie rynku wewnętrznego, mianem „integracji negatywnej”, gdyż uchylenie barier handlowych (np. wymogów środowiskowych czy standardów bezpieczeństwa żywności) w danym kraju dawało impuls do stworzenia przepisów wspólnotowych (a częściej po prostu deregulacji).
Sprawne funkcjonowanie rynku wewnętrznego z czasem wymuszało zacieśnienie współpracy w innych, bardziej wrażliwych dziedzinach, zastrzeżonych dotąd dla rządów – jak ochrona zdrowia, prawo pracy, edukacja, polityka społeczna, imigracja czy opodatkowanie. Mając akceptację rządów, TSUE mógł dzięki temu dalej umacniać swoją pozycję. Z drugiej strony – częściej był wystawiany na publiczną krytykę i wciągany w spory polityczne.
Jednym z najgłośniejszych takich przypadków był precedensowy wyrok z 2007 r. ograniczający prawo do akcji protestacyjnej w imię swobody działalności gospodarczej (C-341/05). Sprawa dotyczyła łotewskiej firmy budowlanej Laval delegującej swoich pracowników do Szwecji. Tamtejszy związek zawodowy zażądał od przedsiębiorcy podpisania układu zbiorowego, który gwarantowałby zagranicznym robotnikom wynagrodzenia w wysokości średnich zarobków w sektorze. Kiedy Laval odmówił, szwedzcy związkowcy przystąpili do blokady budowy. Skutek: firma nie była w stanie wywiązać się z kontraktu. Trybunał luksemburski orzekł, że wymaganie od łotewskiego przedsiębiorcy przestrzegania bardziej wyśrubowanych niż te określone w minimum ustawowym standardów dotyczących płacy i warunków zatrudnienia utrudniałoby mu dostęp do szwedzkiego rynku. Wyrok spotkał się z druzgocącą krytyką. Działacze związkowi mieli do unijnych sędziów pretensje o promowanie dumpingu socjalnego i atak na prawa pracownicze. Rządy oskarżały ich z kolei o naruszenie autonomii państw członkowskich w sferze stosunków pracy i ochrony socjalnej.
Sprawa Laval dokładnie obrazuje problem, z którym TSUE mierzy się od dawna w wielu kwestiach. W tym konkretnym przypadku – w ramach kompromisu między krajami preferującymi wysoki poziom ochrony pracowników a państwami przywiązanymi do większego liberalizmu rynku pracy – tekst obowiązującej wtedy dyrektywy o pracownikach delegowanych (96/71/WE) zawierał wiele nieprecyzyjnych zapisów, które wręcz prosiły się o to, by unijny trybunał wypełnił je konkretną treścią. Rządy nie potrafią osiągnąć porozumienia politycznego w sferze socjalnej, więc przyszłe konflikty zostawiają do rozwiązania sądowi. Potem skutkuje to oskarżaniem sędziów o aktywizm.
Wbrew ugruntowanej opinii o politycznej roli TSUE i jego potężnym oddziaływaniu na państwa członkowskie badania ilościowe pokazują, że sprawa jest znacznie bardziej skomplikowana. Olof Larsson i Daniel Naurin, politolodzy z Uniwersytetu w Göteborgu, którzy przeanalizowali orzecznictwo unijnego sądu z 20 lat, doszli do wniosku, że luksemburscy sędziowie nie mają wcale tak dużego pola do aktywizmu, jak zwykło się potocznie uważać. Rządy, przedkładając swoje stanowiska w rozpatrywanych sprawach, często sugerują bowiem środki, jakie podejmą, jeśli wyrok będzie nie po ich myśli. Trybunał zaś często bierze takie ryzyko pod uwagę – podobnie jak zagrożenie, że orzeczenie w ogóle nie zostanie wykonane. Larsson i Naurin nie znaleźli też dowodów na to, że w wydawanych rozstrzygnięciach sędziowie dają wyraz swoim politycznym preferencjom, np. dotyczącym modelu kapitalizmu czy polityki społecznej. Ich badania wskazują jedynie, że co do zasady są bardziej prounijni niż państwa członkowskie (co akurat nie jest zaskakujące).
Motor brexitu
Najsurowszym recenzentem unijnego sądu przez ostatnie dekady była Wielka Brytania. Odrzucenie jurysdykcji Luksemburga było zresztą naczelnym argumentem zwolenników brexitu. Kiedy Londyn i Bruksela zasiedli do rozmów o warunkach rozwodu i przyszłych relacjach, Wielka Brytania początkowo wyrażała zainteresowanie przynajmniej silnymi związkami ze wspólnym rynkiem, jeśli nie pozostaniem jego członkiem. To jednak wiązałoby się z utrzymaniem zwierzchnictwa TSUE, na co rząd konserwatystów kategorycznie nie wyrażał zgody. Bruksela dała wtedy jasno do zrozumienia swoim partnerom zza kanału La Manche, że nie ma mowy o strategii wybierania rodzynek (ang. cherry-picking) – jeśli Londyn chce mieć dostęp do unijnego rynku, musi zaakceptować wszystkie cztery swobody – z przepływem osób włącznie – oraz orzecznictwo Luksemburga.
Historia niechęci Brytyjczyków do unijnego trybunału jest długa. Już w 1996 r., podczas konferencji międzyrządowej, na której planowano uzgodnić poprawki do traktatu z Maastricht, Londyn przekonywał, że trybunał dawno wyszedł poza swoje traktatowe zadania, porzucając rolę sprawiedliwego arbitra na rzecz wdrażania federalistycznej agendy. Konserwatywny rząd Johna Majora zaproponował wtedy m.in. ustanowienie prawa do odwołania od wyroków ETS do specjalnej komisji złożonej z przedstawicieli państw członkowskich, która większością głosów mogłaby je anulować.
Brytyjski sprzeciw wobec władzy unijnego sądu narastał wskutek kolejnych decyzji kwestionujących ustawodawstwo krajowe, zwłaszcza w dziedzinach wykraczających poza rynek wewnętrzny. Jednym z pierwszych ważnych orzeczeń, które Londyn (zresztą nie tylko on) odebrał jako ingerencję w domenę parlamentu, był wyrok z 1990 r. wprowadzający zasadę, że uprawnienie do świadczenia z zakładowego programu emerytalnego przysługuje kobietom i mężczyznom w tym samym wieku (C-262/91). Pociągnęło to za sobą ogromne koszty finansowe dla wielu pracodawców w całej Europie i do dziś nastręcza firmom problemów.
Pięć lat później na unijnej wokandzie stanęła sprawa wydalenia z Wysp obywatela Irlandii, podejrzanego o związki z IRA działacza Sinn Féin. Luksemburscy sędziowie uznali, że procedura deportacyjna przewidziana w brytyjskich przepisach antyterrorystycznych nie gwarantowała mu prawa do wysłuchania i była niezgodna z prawem UE (C-175/94). Irlandczykowi otworzyło to drogę do ubiegania się o zadośćuczynienie, a torysom z tylnych ławek pomogło budować w społeczeństwie świadomość, że unijny trybunał jest uzurpatorem, który utrudnia rządowi dbanie o bezpieczeństwo obywateli.
Wraz z wkroczeniem TSUE na nowe obszary – jak obronność, polityka azylowa i wymiar sprawiedliwości – szeregi kontestatorów jurysdykcji Luksemburga tylko się powiększały. Kolejni dołączyli do nich m.in. przy okazji wyroku z 2011 r. w sprawie Afgańczyka, który podczas składania wniosku o przyznanie statusu uchodźcy w angielskim urzędzie usłyszał, że – zgodnie z rozporządzeniem Dublin II – zostanie odesłany do Grecji, gdzie po raz pierwszy przekroczył granicę Unii. TSUE orzekł jednak, że brytyjskie władze nie powinny pozbywać się azylantów, jeśli warunki w greckich obozach narażają przybyszy na nieludzkie traktowanie w rozumieniu Karty praw podstawowych. Choć rząd w Londynie przekonywał, że tzw. protokół brytyjski ogranicza stosowanie Karty wobec Zjednoczonego Królestwa, sędziowie stwierdzili, że w tym kontekście nie ma to znaczenia. Wielu Brytyjczyków odebrało to jako kolejny pokaz arogancji i lekceważenia dla Westminsteru.
Zjednoczone Królestwo przez lata było jednak prymusem w wykonywaniu wyroków TSUE. Debata na temat tego, jak będą wyglądać relacje Brukseli i Londynu po brexicie, oficjalnie dopiero się zaczyna. Są małe szanse, że Brytyjczycy pozostaną częścią wspólnego rynku, ale nie oznacza to, że z dnia na dzień pozbędą się całego dorobku prawnego opartego na orzecznictwie unijnym. Wiele z praw „narzuconych” przez Brukselę i Luksemburg pozostanie na Wyspach na dobre.
Polski wkład w praworządność
W Polsce krytyka orzeczeń TSUE nigdy nie osiągnęła takiego poziomu wrzenia co na Wyspach, choć w sprawie rodzimego sądownictwa rząd PiS od początku stoi na stanowisku, że Unia w ogóle nie powinna się nim zajmować, bo wymiar sprawiedliwości jest prerogatywą krajów członkowskich. Ale jednocześnie politycy partii Jarosława Kaczyńskiego i sprzyjający jej prawnicy często potwierdzają, że zapisy regulujące kompetencje TSUE w traktacie lizbońskim są ogólne. Z kolei urzędnicy w Brukseli nieoficjalnie przyznają, że – paradoksalnie – wkład rządu PiS w rozwój sfery praworządności jest nie do przecenienia: angażując się w spór o polskie sądy, instytucje unijne wypełniły treścią kolejną płaszczyznę integracji europejskiej. Przy czym w ocenie Komisji Europejskiej postępowania przeciwko Polsce nie tyle doprowadziły do rozszerzenia kompetencji UE w kwestiach praworządności, ile do ich doprecyzowania.
TSUE do sporu o polskie sądownictwo podchodził dotąd bardzo ostrożnie. Tak odczytywano listopadowe orzeczenie w sprawie statusu Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, w którym trybunał zasadniczo scedował tę ocenę na SN. Jak tłumaczono, w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne trybunał nigdy nie rozstrzyga istoty sporu, lecz w pewnym sensie daje wskazówki sądom krajowym. Kierując się tą podpowiedzią, SN w grudniu uznał, że Izba Dyscyplinarna nie jest sądem w rozumieniu prawa UE, a obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie jest organem bezstronnym i niezależnym. Polski rząd wyrażał wątpliwości co do prawomocności tego rozstrzygnięcia, co szybko zwróciło uwagę Komisji Europejskiej, która zgodnie z traktatami odpowiada za kontrolowanie, czy i w jaki sposób państwa członkowskie realizują wyroki TSUE.
Chociaż najwyższy sąd unijny długo nie znajdował się w centrum sporu z rządem PiS, to od pewnego czasu dla Warszawy jest jasne, że to Luksemburg – a nie Bruksela – ma skuteczne środki do blokowania zmian w naszych sądach. Ze wszystkich narzędzi, jakich do tej pory użyła wobec naszego kraju Komisja Europejska, to właśnie procedura naruszeniowa, zakończona skierowaniem sprawy do TSUE, przyniosła realne efekty. W 2018 r. trybunał luksemburski, rozpatrując wniosek KE, zablokował czystkę kadrową w Sądzie Najwyższym. Stwierdził wówczas, że obniżenie wieku emerytalnego sędziów SN narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej. W najbliższych tygodniach TSUE rozstrzygnie z kolei spór o Izbę Dyscyplinarną SN.
Włączanie wymiaru sprawiedliwości do sfery zainteresowań orzeczniczych TSUE oczywiście nie zaczęło się od Polski. Przełomowy był tu zwłaszcza wyrok z lutego 2018 r. dotyczący uposażenia sędziów portugalskiego Trybunału Obrachunkowego, które rząd w Lizbonie postanowił arbitralnie obciąć. TSUE orzekł co prawda niekorzystnie dla zainteresowanych sędziów, ale samo zajęcie się tą sprawą było krokiem bez precedensu. Potwierdziło, że każdy sąd krajowy jest sądem UE, a trybunał ma kompetencje do oceny, czy prawo wewnętrzne nie podważa niezawisłości sędziów.
Duży wkład w przetarciu unijnego szlaku w kwestiach praworządności miały sprawy dotyczące europejskiego nakazu aresztowania (ENA). Jeszcze kilka lat temu jedyną podstawą do jego kwestionowania były warunki, w jakich będzie przebywać osoba aresztowana. Za sprawą zmian w wymiarze sprawiedliwości w Polsce pojawiła się także kwestia prawa do uczciwego postępowania sądowego. W 2018 r. irlandzka sędzia Aileen Donnelly rozpatrywała wniosek o odesłanie do kraju na mocy ENA polskiego obywatela Adama C. Jego adwokat argumentował przed Wysokim Trybunałem w Dublinie, że Polak podejrzewany o przemyt narkotyków nie może liczyć w kraju na rzetelny proces z powodu zmian ograniczających bezstronność naszych sądów. Sędziowie w Luksemburgu w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne uznali, że organ sądowy może wyjątkowo wstrzymać wykonanie europejskiego nakazu aresztowania, jeśli istnieje rzeczywiste zagrożenie naruszenia prawa do niezależnego sądu i rzetelnego procesu. Minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro ogłosił swoje zwycięstwo, bo TSUE w żadnym punkcie nie stwierdził naruszenia praworządności w Polsce. Ale samo wskazanie, że wykonanie ENA może być zawieszone z powodu zastrzeżeń co do niezależności sądu, było kolejnym krokiem do przodu, jeśli chodzi o europejską integrację w sferze praworządności.
Na kanwie postępowania dotyczącego ENA trybunał luksemburski zakwestionował także niezależność niemieckiej prokuratury (połączone sprawy C-508/18 i C-82/19). Jak podkreślił TSUE, europejski nakaz aresztowania może zostać wystawiony jedynie przez organ niezależny od władzy wykonawczej, tymczasem niemieckim prokuratorom polecenia może wydawać Ministerstwo Sprawiedliwości. Władze w Berlinie nie odniosły się systemowo do problemu, a w odpowiedzi na zastrzeżenia unijnego sądu znaleziono rozwiązanie doraźne – ENA mają podpisywać sędziowie. Ale podobnie jak w przypadku Polski, trybunał luksemburski dał sygnał, że w sprawach praworządności żadnemu państwu nie przysługuje taryfa ulgowa.
W latach 90. wielu prawników i politologów przewidywało, że coraz częstsze interwencje TSUE w politycznie wrażliwych kwestiach spowodują osłabienie jego legitymacji i znaczenia w procesie integracji. Dziś wiemy, że mimo licznych kontrowersji i zaznaczania obecności na coraz to nowych obszarach, tak się nie stało. Trybunał nadal jest jedną z najbardziej zaufanych instytucji unijnych. Nawet z kryzysu finansowego, który sprawił, że w oczach wielu cały projekt europejski stracił na wiarygodności, unijny sąd wyszedł bez większego uszczerbku. Pytanie, jak poradzi sobie z kolejnymi testami, którym podda go polski rząd.