Po wyborach samorządowych wystąpił prawdziwy wysyp pracowników do specjalnych poruczeń. Widać to zwłaszcza w dużych miastach. Mamy tu pełnomocników do spraw: rodziny, systemu zarządzania jakością, rozwoju kultury fizycznej, polityki senioralnej, jakości powietrza, komunikacji rowerowej, interwencji lokatorskich, strategii rozwoju, centrum nauki, równego traktowania, rewitalizacji miasta, inwestycji, inwestorów kluczowych i zatrudnienia, finansów, budżetu i przedsiębiorczości czy estetyki miasta. A zapewne jest to dopiero początek takich mianowań. Problem w tym, że takich stanowisk nie przewiduje rozporządzenie płacowe dotyczące pracowników samorządowych. Co więcej, powoływanie pełnomocników narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Tak wskazują eksperci i taka jest utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych.
Marcin Nagórek radca prawny / DGP
W poprzedniej kadencji najczęściej włodarze zatrudniali pełnomocników na stanowiskach doradców czy asystentów. Pozwalało to nie tylko na ustalenie im pensji, lecz także na omijanie procedury konkurencyjnego naboru. Jednak ustawą z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. poz. 1930 ze zm.) te stanowiska zostały zlikwidowane. Co więcej, nowelizacja ta w art. 2 przewidywała wygaśnięcie stosunków pracy osób zatrudnionych na tych etatach.

Gabinety polityczne bis

– Przyjęte w ustawie o pracownikach samorządowych przed nowelizacją możliwości zatrudniania w urzędach asystentów i doradców były szeroko krytykowane. Okazało się bowiem, że gabinety polityczne stają się przyczółkiem do tworzenia miejsc pracy dla osób związanych partyjnie z urzędującym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), starostą czy marszałkiem województwa, a doradcy i asystenci nie mają żadnych kwalifikacji do zajmowania takiego stanowiska – twierdzi Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Przypomina też, że zmiany weszły w życie stosunkowo szybko i spowodowały wygaśnięcie umów o pracę z doradcami i asystentami w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. 2 grudnia 2017 r.). – Ustawodawca zatem dał jasny sygnał w sprawie powierzania pracownikom samorządowym tylko stanowisk określonych przepisami prawa – uważa mecenas Góra. Dodaje, że nie sposób zgodzić się z poglądami uzasadniającymi tworzenie stanowisk pracowników samorządowych typu „pełnomocnik wójta”. Przede wszystkim nie ma to oparcia w przepisach rozporządzenia płacowego. A wymienione w nim stanowiska pracowników samorządowych należy traktować jako katalog zamknięty, którego nie można swobodnie zmieniać na poziomie poszczególnych samorządów.

Katalog stanowisk

Z kolei dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy, zwraca uwagę, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych wymieniono jedynie stanowiska pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych i zastępcy pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych. Dlatego zdaniem mec. Niziołek nie można ustalić wynagrodzenia pracownika samorządowego zajmującego stanowisko „pełnomocnika wójta”, które nie jest wymienione w powyższym akcie. Wtóruje jej dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jego zdaniem nie można zatrudnić osoby na stanowisko pełnomocnika, skoro rozporządzenie płacowe takiego etatu nie przewiduje. Według dr. Płażka sposobem na rozwiązanie tego problemu jest obsadzenie stanowiska np. inspektora lub głównego specjalisty i udzielenie mu pełnomocnictwa. Tak też się często dzieje. Jak powiedziała nam Monika Chylaszek, rzecznik prasowy krakowskiego Urzędu Miasta, pełnomocnicy prezydenta zatrudnieni są na podstawie umów o pracę na stanowiskach głównego specjalisty (pięć osób) lub dyrektora wydziału (jedna osoba). I na takie stanowiska były przeprowadzane nabory. Rzecznik podkreśla, że takie działania nie było nigdy kwestionowane przez regionalną izbę obrachunkową.
Problem w tym, że zakres zadań pełnomocników wcale nie oznacza, że ich obowiązki są zbieżne z tymi, które wykonuje mandatariusz zgodnie z kodeksem cywilnym. [ramka]
Przykładowy zakres zadań
Do szczegółowego zakresu działania pełnomocnika ds. strategii rozwoju miasta należy:
  • koordynowanie działań związanych z procesem planowania strategicznego rozwoju miasta, w tym okresowa aktualizacja strategii rozwoju miasta stosownie do zmieniających się uwarunkowań społecznych i gospodarczych,
  • ustalanie zasad i metodyki prac nad strategią rozwoju oraz programami operacyjnymi
  • formułowanie i opracowywanie we współpracy z innymi wydziałami, miejskimi jednostkami organizacyjnymi oraz podmiotami branżowymi nadrzędnych celów i priorytetów rozwoju miasta, monitorowanie, analizowanie oraz ewaluacja realizacji strategii rozwoju,
  • współpraca z wydziałami urzędu oraz instytucjami podległymi i innymi podmiotami w zakresie realizującymi cele i zadania zapisane w strategii rozwoju,
  • współpraca z wydziałami urzędu oraz jednostkami podległymi przy przygotowywaniu i opiniowaniu programów operacyjnych oraz innych dokumentów wykonawczych strategii rozwoju,
  • organizacja i prowadzenie spotkań oraz warsztatów w zakresie planowania strategicznego,
  • organizacja i uczestnictwo w procesach konsultacji społecznych i informowania w zakresie problemów rozwoju miasta,
  • opracowywanie studiów i analiz problemowych (m.in. dokumentu raport o stanie miasta w liczbach), prognoz, informacji i opinii na temat poszczególnych dziedzin funkcjonowania miasta oraz stopnia zaspokojenia potrzeb i jakości życia mieszkańców, formułowanie wniosków i przygotowywanie raportów, sprawozdań, prezentacji itp.,
  • analizowanie porównawcze sytuacji społeczno-gospodarczej miasta na tle kraju i regionu,
  • zbieranie, gromadzenie informacji oraz prowadzenie baz danych statystycznych o różnych aspektach życia miasta,
  • koordynacja zadań gminy w zakresie sprawozdawczości do Systemu Analiz Samorządowych,
  • przygotowywanie wytycznych metodycznych i harmonogramów sprawozdawczości dla wydziałów urzędu i miejskich jednostek organizacyjnych dysponujących danymi i informacjami w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego miasta,
  • współpraca przy realizacji badań ankietowych itp. prowadzonych przez wydziały urzędu,
  • organizowanie współdziałania miasta z instytucjami, przedsiębiorcami i organizacjami społecznymi w zakresie dotyczącym współuczestnictwa w procesie planowania, tworzenia i realizacji strategii rozwoju.

Przepisy szczególne

– Możliwość zatrudniania pełnomocnika może też wynikać z przepisów szczególnych – wyjaśnia dr Magdalena Niziołek. I dodaje, że np. art. 4 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) stanowi, iż w celu realizacji gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy wójt może powołać pełnomocnika. [opinia Bartłomieja Bartczaka]

opinie ekspertów

Pełnomocnik ds. uzależnień powołany zgodnie z przepisami

W strukturze organizacyjnej mojego urzędu oprócz stanowiska pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych powołałem inspektora – pełnomocnika ds. uzależnień. Zarówno rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, jak i wcześniej obowiązujące regulacje przewidują jedynie stanowisko pełnomocnika ds. informacji niejawnych. Jednak w bogatym spektrum zadań, jakie realizują samorządy, znajdują się takie, które są powierzone do wykonania jednej osobie. Ma to miejsce zwłaszcza w mniejszych urzędach. W moim urzędzie taka sytuacja dotyczy szeroko rozumianych zadań z dziedziny uzależnień. Ponieważ specyfika tych obowiązków w praktyce wymaga większej samodzielności, niż daje stanowisko inspektora, w strukturze organizacyjnej urzędu zostało one określone jako inspektor pełnomocnik. Przyjęcie tego rozwiązania podkreśla rangę i samodzielność tego stanowiska. W mojej ocenie przyjęcie takiego rozwiązania nie stanowi naruszenia rozporządzenia z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, ponieważ wynagrodzenie takiej osoby przyporządkowane jest do stanowiska inspektora, które jest określone w tabeli II.D załącznika do ww. rozporządzenia. Nie ma także problemów z określeniem treści pieczątki czy zakresu obowiązków takiego pracownika. Mogę dodać, że podobne rozwiązania mają miejsce w innych urzędach naszego województwa.

Brak sankcji

– Rozporządzenie płacowe, podobnie jak sama ustawa o pracownikach samorządowych, nie przewiduje wprost sankcji za zatrudnienie przez pracodawców samorządowych osób na stanowiskach nieprzewidzianych w nim – zauważa Maciej Kiełbus, partner w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners. Zdaniem prawnika sankcji w tym zakresie nie przewidują wprost także przepisy ustaw samorządowych. W szczególności brak jest konkretnych środków nadzorczych związanych bezpośrednio z takim zdarzeniem.
To, że rozporządzenie płacowe nie przewiduje wyraźnie sankcji za zatrudnienie pracowników niezgodnie z jego regulacją, nie oznacza jednak, że takie działanie nie rodzi żadnych konsekwencji. Zwraca na to uwagę radca prawny Marcin Nagórek. Według niego wydatkowanie środków przez gminę na wynagrodzenie dla pracownika, który zajmuje etat nieprzewidziany w rozporządzeniu płacowym, może być uznane za nieuzasadnione. [opinia Marcina Nagórka]

Wydatek na pensję musi być powiązany ze stanowiskiem

W kwestii wydatkowania środków publicznych zasadnicze znaczenie ma wyraźna podstawa prawna takiej operacji. Na płaszczyźnie budżetowej jednostki samorządu terytorialnego oznacza to, że wydatek ten musi mieć nie tylko faktyczne, lecz także prawne uzasadnienie. Jeśli zaś chodzi o wydatki dokonywane na ustanowienie pełnomocnika w gminie, to punktem wyjścia dla oceny prawnej winny być przede wszystkim regulacje ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W obu wspomnianych aktach prawnych mowa jest o wynagrodzeniu określonego pracownika samorządowego w kontekście zajmowanego stanowiska. Zatem wnioskować z powyższego należy, że tylko wydatek budżetowy powiązany stricte z określonym stanowiskiem (określonym ww. rozporządzeniem) można uznać za w pełni legalny i uzasadniony. W innych wypadkach ponoszenie wydatków niemających wyraźnej podstawy prawnej (np. na stanowisko pełnomocnika) z dużym prawdopodobieństwem może się okazać nieuzasadnione. Nie oznacza to niedopuszczalności ustanawiania pełnomocników przez wójta w osobach pracowników urzędu, lecz tylko niedopuszczalność powoływania stanowiska pełnomocnika. Takiego bowiem ustawodawca nie przewidział w ww. aktach prawnych (poza pełnomocnikiem do spraw informacji niejawnych).
Z kolei Maciej Kiełbus dodaje, że w takiej sytuacji należy przede wszystkim rozważyć istnienie odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jego zdaniem w grę wchodzić może bowiem dokonanie wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących realizowania poszczególnych rodzajów wydatków. Prawnik tłumaczy, że odpowiedzialność z tego tytułu ponoszą m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych. Przypomina, że karami za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są: upomnienie, nagana, kara pieniężna, zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulamin ten często określa strukturę, w tym stanowiska występujące w urzędzie. Zdaniem dr Magdaleny Niziołek, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, swego rodzaju sankcją za powołanie zarządzeniem pełnomocnika wójta jest stwierdzenie nieważności tego aktu przez wojewodę w trybie nadzoru przewidzianego w u.s.g.

Co na to sądy

Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Oznacza to, po pierwsze, że katalog osób mogących za wójta sprawować jego ustawowe kompetencje, został ściśle wyznaczony, a po drugie, że zakres powierzonych tym osobom spraw winien być określony w stosownym akcie, jakim jest regulamin organizacyjny nadawany przez wójta w drodze zarządzenia na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 368/07, por. też wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I PK 155/10).
NSA w wyroku z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1458/08) wskazał, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). NSA podkreślił, że taka dekoncentracja ma cechy trwałości. Oznacza to, że nie traci mocy obowiązującej ze zmianą włodarza. Zdaniem NSA podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny. Na zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. Przy czym powierzenie wykonywania określonych czynności zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przeniesienie zadań wójta na inne osoby niż wskazane w art. 33 ust. 4 u.s.g. (tj. zastępcę i sekretarza) stanowi naruszenie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 487/12). Przykładowo NSA w wyroku z 31 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1252/12) stwierdził, że powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta, narusza art. 33 ust. 1–5 u.s.g. i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Według NSA przyjęcie odmiennej wykładni podawałoby w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 u.s.g.
Sprawa dotyczyła ustanowienia przez burmistrza pełnomocnika ds. przygotowania urzędu miejskiego do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego. Zarządzenie w tej sprawie zakwestionował wojewoda. W skardze do sądu administracyjnego organ nadzoru wskazał, że materia spraw przekazanych pełnomocnikowi pokrywa się z uprawnieniami sekretarza urzędu miejskiego. Dlatego to temu pracownikowi powinny być przez burmistrza delegowane zadania – uważał wojewoda (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 487/12).
Tak samo skończyło się powołanie przez wójta pełnomocnika ds. organizacji urzędu gminy. W tej sprawie zapadł wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 368/07.
Bartłomiej Bartczak burmistrz Gubina / DGP