Raport specjalny "DGP". Porażki legislacyjne 2014: Reforma OFE, lex Trynkiewicz i VAT od samochodów

1 Lex Trynkiewicz.

Ustawa z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób (Dz. U. z 2014 r., poz. 24). Weszła w życie 22 stycznia 2014 r.

Regulacje przygotowano z myślą o zbrodniarzach skazanych na karę śmierci zamienioną później na skutek amnestii na karę 25 lat pozbawienia wolności. Opracowano je tuż przed tym, jak na wolność miał wyjść Mariusz Trynkiewicz. Na jej mocy osoby, wobec których zachodzi bardzo wysokie prawdopodobieństwo popełnienia określonego w przepisach przestępstwa, umieszczane są po odbyciu kary w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym, gdzie poddawane są terapii.

Akt czeka na ocenę Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie prawników na jego mocy skazany, już po odbyciu kary, karany jest ponownie za ten sam czyn. Co więcej, ustawa znajduje zastosowanie wobec osób, które skazano zanim weszła w życie. Wątpliwości budzi również rozwiązanie, że o umieszczeniu w ośrodku decydować ma wysokie prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa. Art. 42 ust. 1 konstytucji wskazuje bowiem, że odpowiedzialności karnej podlega „ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego”.

Dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego: Lex Trynkiewicz ostentacyjne narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Jego treść jest trudna do zaakceptowania. Nie do zaaprobowania w państwie demokratycznym jest bowiem sytuacja, w której władze publiczne typują na przestępcę na podstawie wysokiego prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa w przyszłości. Takie rozwiązanie nie spełnia kryterium szczegółowości ani proporcjonalności. Nie dziwi jednak, że taka ustawa weszła w życie. Deputowani uchwalają ustawy, których z powodu nadmiernej liczby nie są w stanie nawet przeczytać. A w takich okolicznościach można przygotowywać takie ustawy, jak ta - łamiące podstawowe zasady konstytucyjne.

2 Opodatkowanie CFC.

Ustawa z 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o CIT, PIT i niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1328)

Polscy podatnicy, w tym osoby fizyczne, zapłacą 19 - proc. daninę od dochodów CFC (ang. Controlled Foreign Corporations), czyli kontrolowanych przez nich w całości lub w części zagranicznych podmiotów. Jeśli chodzi o podmioty zarejestrowane w krajach stosujących nieuczciwą konkurencję podatkową, nie będzie miało znaczenia, czym się one zajmują i np. ile polski podatnik ma w nich udziałów – zapłaci daninę od całości dochodu. Z kolei w przypadku państw unijnych podatek wystąpi tylko, o ile podmiot nie prowadzi rzeczywistej działalności gospodarczej.

Idea jest szczytna: walka z unikaniem opodatkowania i położenie tamy agresywnej optymalizacji podatkowej stosowanej przez tych, którzy ukrywają swoje dochody w rajach podatkowych. Wątpliwości budzi sposób zredagowania przepisów, a największą wpadką był sposób ich opublikowania. Mimo że uchwalono je 29 sierpnia 2014 r., to do publikacji ustawy doszło 3 października. Ministerstwo Finansów i Rządowe Centrum Legislacji zapomniały o zapisie, zgodnie z którym regulacje miały wejść w życie pierwszego dnia czwartego miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia ustawy. Przy publikacji 3 października termin ten wypadał 1 lutego 2015 r. Jednocześnie przepisy miały być stosowane z początkiem roku obrotowego rozpoczynającego się w dniu wejścia w życie lub później - w praktyce więc od 1 stycznia 2016 r. Po tym, jak wpadka stała się znana opinii publicznej, natychmiast znowelizowano ustawę zmieniającą i weszła ona w życie następnego dnia po ogłoszeniu, czyli 30 października 2014 r. To umożliwia jej stosowanie od 1 stycznia 2015 r.

Dr Irena Ożóg, partner zarządzający, kancelaria Ożóg Tomczykowski: Podatki trzeba rzeczywiście płacić tam, gdzie się osiąga korzyści podlegające opodatkowaniu, ale trzeba przestrzegać zasady poprawnej legislacji. Piotr Liss, doradca podatkowy, partner w RSM Poland KZWS: Sama idea wprowadzenia daniny od CFC jest słuszna, ale sposób redakcji przepisów, a także stopień ich skomplikowania, kwalifikują te regulacje do bubli prawnych. Magdalena Mucha-Prymas, doradca podatkowy i dyrektor oddziału 8Tax: Choć trudno się spodziewać, żeby wpadka z publikacją była wynikiem świadomego działania, to jednak urzędnicy już na samym wstępie dali podatnikom argumenty do kwestionowania kontrowersyjnej regulacji. Ustawodawca wzorował się w znacznej mierze na przepisach obowiązujących w innych państwach i to m.in. spowodowało, że regulacje są niepełne, niespójne i nie do końca odnoszą się do naszych realiów gospodarczych. Kluczowe zagadnienie - czy dana spółka prowadzi rzeczywistą działalność gospodarczą- będzie rozstrzygane przez urzędy i sądy, w większości przez NSA.

3 Pakiet onkologiczny.

Ustawa z 22 lipca 2014 r. zmieniająca ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U., poz. 1138).

Ustawa zniosła od 1 stycznia 2015 r. limity na diagnostykę i leczenie onkologiczne. Wprowadziła też szybką ścieżkę dla pacjentów z podejrzeniem nowotworu. Dzięki temu skraca się czas diagnozowania choroby. Od podejrzenia do potwierdzenia nowotworu w 2015 r. nie może upłynąć więcej niż 9, w kolejnym roku – osiem, a za dwa lata – siedem tygodni. Regulacje wprowadzają też obowiązek ustalenia planu leczenia przez specjalne konsylium lekarskie oraz przyznają pacjentowi koordynatora, który nadzoruje przebieg terapii i udziela mu niezbędnych informacji.

Są też inne ważne zmiany: możliwość przepisywania od 2016 r. niektórych leków na receptę przez pielęgniarki i położne (rozwiązanie korzystne dla pacjentów) oraz obowiązek przedkładania skierowania u okulisty i dermatologa, do których pacjent dotychczas mógł się zapisywać bezpośrednio. Odważne rozwiązania na rzecz chorych na nowotwory są bardzo potrzebne, ale regulacje zawierają zbyt wiele niewiadomych. Już na początku obowiązywania ustawy ujawnił się problem zbyt małych uprawnień, jakie przyznaje ona onkologom.

Ireneusz Kwiatkowski, dr nauk ekonomicznych, docent w Zachodniopomorskiej Szkole Biznesu w Szczecinie: Pakiet został wprowadzony bez zabezpieczenia odpowiedniego finansowania. Nawet w uzasadnieniu do ustawy brak jest w miarę wiarygodnego oszacowania, jakie dodatkowe środki są niezbędne do obsługi pakietu we wszystkich jego fazach. W efekcie ustalone 1,2 mld zł na 2015 r. dla lekarzy podstawowej opieki zdrowotnej (POZ) to o ok. 1 mld zł za mało, co wynika nawet z danych prezentowanych przez ministra zdrowia. Tak więc choć idea jest słuszna, to niestety jej realizacja pozostawia wiele do życzenia. Należało najpierw wdrożyć półroczny program pilotażowy w trzech województwach zróżnicowanych pod względem stopnia zachorowań ludności na raka (niski, średni i wysoki). Następnie należało dokonać oceny wyników pilotażu i wprowadzić ewentualne poprawki do ustawy. Ewa Kurowska-Tober, kierująca zespołem prawa farmaceutycznego i medycznego w kancelarii Linklaters: Mamy zbyt mało lekarzy i samo zapisanie w ustawie magicznego terminu nie sprawi, że zostanie on dotrzymany. Szymon Chrostowski, prezes Polskiej Koalicji Organizacji Pacjentów Onkologicznych: Pakiet to prawdziwa rewolucja w onkologii, na którą czekaliśmy od lat. Po raz pierwszy głos środowiska pacjenckiego został nie tylko wysłuchany przez decydentów, ale też pacjenci zostali zaproszeni do prac nad zmianami systemowymi. Nowy system stawia ich w centrum zainteresowania wszystkich podmiotów opieki onkologicznej.

4 Odliczanie VAT od samochodów.

Nowelizacja ustawy o VAT z 7 lutego 2014 r. (Dz.U., poz. 312)

W okresie trzech miesięcy dwukrotnie zostały zmienione zasady odliczenia VAT od samochodów. Po raz pierwszy od 1 stycznia, a drugi – od 1 kwietnia 2014 r. Nowelizacja obowiązująca od 1 kwietnia wprowadziła inne zasady dla odliczania VAT od nabycia, leasingu i eksploatacji samochodów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej (możliwe 100 – proc. potrącenie) oraz używanych jednocześnie do działalności biznesowej i prywatnej (50 – proc.). Kryteria odliczenia są jednak nieprecyzyjne. Decydujący jest sposób wykorzystywania pojazdów przez podatnika oraz to, czy możliwe jest ich użycie do celów innych niż biznesowe.

Przepisy w aktualnym brzmieniu poważnie utrudniają prowadzenie działalności gospodarczej, są niejasne bądź niejednoznaczne, przez co prowadzą do sporów z fiskusem. Ponadto dla znacznej grupy podatników oznaczały zwiększenie obciążeń fiskalnych.

Piotr Liss, doradca podatkowy, partner w RSM Poland KZWS: Kryteria pozwalające na pełne odliczenie VAT są wreszcie mniej skomplikowane, ale za to na tyle nieprecyzyjne, że kreują niejako automatycznie spory z organami podatkowymi. Podstawowym problemem jest pozostawienie szerokiej dowolności przy interpretowaniu nowych przepisów. Dr Irena Ożóg, partner zarządzający, kancelaria Ożóg Tomczykowski: Zasady odliczania VAT naliczonego od samochodów osobowych to horror dla księgowych. W trakcie krótkiego czasu obowiązywały trzy różne procedury odliczeń.

5 Zwolnienie dla rolników w składkach zdrowotnych.

Ustawa z 5 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy o składkach na ubezpieczenie zdrowotne rolników za lata 2012–2014 (Dz.U., poz. 1935).

Nowelizacja przedłużyła o dwa lata (do końca 2016 r.) obowiązywanie regulacji, zgodnie z którymi rolnicy posiadający gospodarstwa rolne o wielkości do 6 ha są zwolnieni z opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Osoby posiadające więcej ziemi opłacają składkę w wysokości 1 złotego od hektara.

Parlament wciąż nie może wykonać wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 2010 r. (sygn. akt K 58/07, Dz.U. nr 205, poz. 1363). Sędziowie na wniosek rzecznika praw obywatelskich uznali, że budżet państwa nie może finansować składek zdrowotnych za wszystkich rolników bez względu na ich dochody. Ustawodawca wprowadził więc tymczasowe rozwiązania – do końca 2012 r., następnie przedłużył ich obowiązywanie do końca 2014 r., a teraz – o kolejne dwa lata.

Profesor Katarzyna Duczkowska-Małysz, Szkoła Główna Handlowa, była wiceminister rolnictwa: To ewidentny bubel. Jest w obrocie prawnym tylko dlatego, że nie zapadła polityczna o konieczności reformy KRUS. Tymczasem rozwiązania przygotowane przez ekspertów, które uzależniają wysokość daniny od przychodów konkretnego gospodarstwa, wciąż zalegają w szufladach. Bieda w rolnictwie nie jest większa niż bieda gdzie indziej, podobnie jak bogactwo. Ustawa narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i zasadę solidaryzmu społecznego.

6 Leczenie transgraniczne po polsku.

Ustawa z 10 października 2014 r. zmieniająca ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2014, 1491).

To ustawa wprowadzająca do polskiego porządku prawnego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej (Dz. U. UE L 88/45). Określa zasady zwrotu pacjentom przez NFZ kosztów leczenia odbytego za granicą Refundowane są tylko świadczenia gwarantowane w Polsce. Wysokość refundacji jest ograniczona do kwoty, jaką NFZ płaci za daną procedurę medyczną polskim placówkom.

Wykonanie za granicą niektórych zabiegów i badań wymaga uzyskania uprzedniej zgody od NFZ. Aby ją otrzymać, pacjent musi wystąpić do funduszu ze specjalnym wnioskiem, w którym lekarz musi określić dopuszczalny czas oczekiwania na dane świadczenie w Polsce.

Piotr Piotrowski, założyciel Fundacji 1 czerwca: Ustawa transgraniczna została napisana tak, aby polskich pacjentów zniechęcić do korzystania z dyrektywy transgranicznej. Brakuje w niej też przejrzystego mechanizmu określania kosztów, które mają być zwrócone pacjentom. Chorym bez znajomości procedur NFZ, wiedzy medycznej i pomocy prawnika będzie bardzo trudno ustalić, na jaki zwrot mogą liczyć.

7 Janosikowe po nowemu.

Ustawa z 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U., poz. 1574).

Ustawa realizuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) w sprawie wpłat województw do budżetu państwa, czyli tzw. janosikowego. Zgodnie z nią w 2015 r. Mazowsze zapłaci 271 mln zł janosikowego, czyli o 213 mln zł mniej niż wynikałoby to z wcześniejszych przepisów. Niemal tyle samo (268 mln zł) wyniesie dotacja z budżetu państwa dla pozostałych samorządów, by zmiany nie wpłynęły negatywnie na ich budżety. Ustawa ustala zasadę, zgodnie z którymi beneficjentami części regionalnej subwencji ogólnej nie będą województwa, w których dochody podatkowe powiększone o subwencję wyrównawczą będą wyższe od 125 proc. wskaźnika dochodów podatkowych kraju. Tym samym próg 110 proc. zastąpiono progiem 125 proc.

Ta regulacja to proteza legislacyjna, która miała obowiązywać w latach 2015-2016. W ten sposób Ministerstwo Finansów chciało kupić sobie czas na wypracowanie kompleksowych rozwiązań. Dopiero ostry spór z woj. mazowieckim i osobista interwencja premier Ewy Kopacz zmusiła resort do przyspieszenia prac nad reformą i przyjęciem ustawy tylko na rok. Do końca kwietnia br. MF ma wypracować propozycje całkowitej reformy systemu wyrównywania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Dr Aleksander Nelicki, współautor „Raportu o stanie samorządności w Polsce”: Ustawa niby w nowy sposób kształtuje subwencję regionalną, ale tak naprawdę prowadzi do tego samego. Prościej byłoby zmienić dwa przepisy, które z jednej strony obniżyłyby wpłaty Mazowsza i wyrównały straty innym samorządom. Absurdalne jest wyliczanie subwencji w nowy i skomplikowany sposób, by na koniec wprowadzać przepisy, które de facto znoszą efekty tych zmian. Jedyny plus tej ustawy to znaczące obniżenie wpłat Mazowsza.

8 Likwidacja martwych spółek.

Ustawa z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 1924).

Regulacja przewiduje obowiązkowe wykreślanie z rejestru sądowego niedziałających i nieskładających sprawozdań finansowych spółek; zakłada również wyrzucenie z obrotu prawnego tych, które mimo upływu czternastu lat, w ciągu których funkcjonuje KRS, nie zostały przerejestrowane z RHB. Majątek martwych spółek miałby być przejmowany przez Skarb Państwa.

Idea słuszna, jak najbardziej, ale efekt – słaby. Kontrowersje budzi przejmowanie przez Skarb Państwa majątku, który mógłby zostać odnaleziony po rozwiązanej spółce. Największe zastrzeżenia dotyczą niedopracowanych procedur i złej redakcji aktu.

Wojciech Łukowski, sędzia Sądu Okręgowego we Wrocławiu: Zasadniczy problem z ustawą polega na tym, że jest bardzo źle napisana. Tak, jakby ci, którzy ją stworzyli, nie mieli zielonego pojęcia o działalności sądów. Najlepszym przykładem ignorancji jest wprowadzony art. 25a ust. 1 pkt ustawy o KRS, z którego literalnie wynika, że sąd wszczyna postępowanie o rozwiązanie podmiotu wpisanego do rejestru bez przeprowadzania postępowania likwidacyjnego również w razie umorzenia postępowania przymuszającego. Problem w tym, że sposobem zakończenia skutecznego postępowania przymuszającego, które przyniesie oczekiwany skutek (bo np. spółka złoży sprawozdanie finansowe), jest właśnie umorzenie. Tym samym skutecznie prowadzone postępowania też mają być powodem wykreślenia spółki z rejestru z urzędu?!

9 Nowe przepisy dla uczelni.

Ustawa z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1198).

Uczelnie, które nie mają określonych przepisami uprawnień, będą mogły po upływie okresów przejściowych organizować kształcenie tylko na studiach o profilu praktycznym. To będzie wymagało nawiązania współpracy z pracodawcami i zorganizowania trzymiesięcznych praktyk. Ustawa wprowadziła możliwość skrócenia ścieżki kształcenia na studiach. Uczelnia uwzględni wiedzę czy doświadczenie zawodowe zdobyte poza nią. W ten sposób można będzie zaliczyć nie więcej niż 50 proc. programu studiów. Inne zmiany to m.in.: zniesienie odpłatności za drugi i kolejne kierunki studiów w uczelniach publicznych, doprecyzowanie warunków zawierania umów ze studentami i ustalenie nowych zasad komercjalizacji wyników badań naukowych.

Nowelizacja nie rozwiązuje zasadniczych problemów uczelni np. związanych z ich finansowaniem czy dotyczących przyznawania stypendiów. Niektóre przepisy są wadliwe. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydaje do nich interpretacje. Te są jednak kwestionowane przez prawników. Do zalet nowelizacji można za to zaliczyć likwidację opłat za drugi i kolejny kierunek studiów na uczelniach publicznych. Dzięki temu naprawiono błąd zawarty w nowelizacji z 18 marca 2011 r. (Dz. U. 84, poz. 455).


Marcin Chałupka, prawnik: Nowelizacja to sztandarowy dowód na choroby współczesnego prawodawstwa takie jak: akcyjność, populizm, instrumentalizowanie prawa. Utrzymuje ona wszystkie podstawowe wady organizacji i finansowania szkolnictwa wyższego. Próbuje jednocześnie wprowadzić instrumenty mające wywołać pożądane efekty w statystykach, albo chociaż w odbiorze środowiskowo-medialnym. Stąd mnożą się w niej projakościowe zaklęcia, pojawia się mantra o współpracy uczelni z gospodarką. Przykładem takich przepisów-błyskotek jest np. tzw. „uwłaszczenie naukowców”. Okazuje się regulacyjnym polem minowym, stwarzającymi liczne interpretacyjne dylematy. Niedopracowanie niektórych przepisów może wywołać skutki przeciwne do oczekiwanych. Dotyczy to np. nowego kształtu umów ze studentami. Pierwotnie ich celem była ochrona przed arbitralnym podnoszeniem opłat za studia, dziś brak podpisania umowy przedłożonej przez uczelnię już po przyjęciu na studia może powodować skreślenie z listy studentów.