TEZA: Z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by korzystanie z mienia komunalnego miało dotyczyć tylko korzystania z niego na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach.
Sygn. akt II OSK 1280/16
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z 14 LIPCA 2016 R.
STAN FAKTYCZNY
Do Rady Gminy S. z Urzędu Wojewódzkiego w S. wpłynęło pismo informujące o złożonej skardze na działalność H.M., radnej Rady Gminy S. Wynikało z niej, że radna pełni funkcję prezesa Spółki A w S. i wykorzystuje w prowadzonej działalności mienie należące do Gminy S., tj. autobusy do przewozu uczniów do szkół na terenie gminy. W ocenie organu nadzoru radna narusza przez to zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.) stanowiącego, że radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W tej sprawie odbyły się dwa posiedzenia komisji rewizyjnej, na których zapoznano się z całą dokumentacją oraz opiniami prawnymi radcy prawnego urzędu gminy, wyjaśnieniami złożonymi przez radną H.M., sugestiami organu nadzoru i innymi opiniami.
Sposób objęcia mandatu radnego bez wpływu na jego wygaśnięcie

Zobacz również
Wojewoda wezwał radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu H.M. w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Komisja rewizyjna 25 listopada 2015 r. przychyliła się do wezwania wojewody i wezwała przewodniczącego rady do przygotowania projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej H.M. Uchwałą z 15 grudnia 2015 r. Rada Gminy S. na podstawie art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21 poz. 112 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 u.s.g. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy S. H.M. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnej z kierowaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy S.
H.M. uchwałę tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W jej uzasadnieniu radna wskazała, że kierowanie działalnością spółki z wykorzystaniem mienia (6 autobusów) gminy nastąpiło na skutek wygrania przez spółkę przetargu na dowóz dzieci do szkół, w którym to przetargu udział mógł wziąć każdy. Skarżąca uważała, że jest to korzystanie z mienia gminy na zasadzie powszechnego dostępu.
WSA w Szczecinie uznał skargę za bezzasadną i ją oddalił. Sąd wskazał, że z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 24f ust. 1a u.s.g. wynika, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego (bądź ewentualnie wydanie zarządzenia zastępczego w przypadku niepodjęcia takiej uchwały przez radę) może nastąpić, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 24f ust. 1 u.s.g.
Sąd argumentował, że z definicji działalności gospodarczej wynika, iż dla uznania określonej działalności za gospodarczą konieczne jest łączne spełnienie warunku jej zarobkowego charakteru oraz warunku prowadzenia jej w sposób zorganizowany i ciągły. Zarobkowy charakter oznacza, że zamiarem podjęcia działalności jest osiągnięcie zysku, a więc nadwyżki przychodów nad stratami. Jednak zdaniem sądu o zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz zamiar jego osiągnięcia. W ocenie sądu pierwszej instancji spółka, którą skarżąca zrządza, jest niewątpliwie podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Nie zmienia tego twierdzenie, że spółka zaoferowała gminie korzystniejsze warunki przewozu dzieci do szkół niż koszty ponoszone przez nią przy samodzielnej realizacji tego zadania. Analizując drugą przesłankę naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., sąd wskazał, że przesądzający jest sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy lub zarządzania działalnością gospodarczą innego podmiotu z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Bez znaczenia zdaniem sądu jest ocena wpływu wykorzystania mienia gminy na tę działalność, a w szczególności na to, czy z tego tytułu podmiot ten (lub radny zarządzający tą działalnością) osiąga zysk czy nawet stratę. Sąd podkreślił, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie zezwala na ocenę zachowania danego radnego z punktu widzenia stopnia jego zawinienia czy istnienia przesłanki korupcyjności danej sytuacji. Celem tego przepisu jest generalne wyeliminowanie sytuacji, w których radny jako podmiot mający ułatwiony dostęp do mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, prowadziłby działalność gospodarczą z wykorzystaniem takiego mienia lub zarządzał taką działalnością gospodarczą.
H.M. zaskarżyła ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
NSA uznał, że należy podzielić stanowisko sądu I instancji, a wcześniej Rady Gminy S., że sytuacja faktyczna, w której znalazła się radna, wyczerpuje dyspozycję art. 24 f ust.1 u.s.g., a tym samym były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie miało na celu zapobieganie sytuacjom, które mogłyby podważać bezstronność, uczciwość radnych, podważać autorytet organów samorządu. Okoliczność, że do wykorzystywania mienia doszło w wyniku wygrania przetargu, w którym każdy przedsiębiorca mógł uczestniczyć na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia, i że spółka zaoferowała korzystniejsze warunki, nie zmienia faktu, iż podmiot ten, zarządzany przez radną jako jej prezesa, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy i że radna działalności tej nie zaprzestała. Artykułowi 24f u.s.g. zarzuca się brak precyzji i rodzi się na tym tle wiele wątpliwości, ale obecne jego brzmienie nie pozwala na odmienną wykładnię niż przyjęta w zaskarżonym wyroku. Nie można również podzielić argumentu o naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminy nadal jest prowadzona, a spółka osiąga z tej działalności korzyści. Nie ma wpływu na tę ocenę to, że korzyści odnosi także gmina, nie można także uznać, że wygranie przetargu na dowóz dzieci do szkół na warunkach wyznaczonych przez gminę oznacza korzystanie z jej mienia na zasadzie swobodnego, powszechnego dostępu.