W czasie kampanii wyborczej Beata Szydło potrząsała niebieską teczką z rzekomo gotowymi projektami ustaw. Jednak do połowy stycznia Rada Ministrów złożyła ich w Sejmie tylko 12. Co się stało, że rząd zaniemógł - pisze prof. Cezary Kosikowski.

(...)

Okazuje się, że w działaniach prawodawczych rządu nastąpiły ogromne zmiany. Szokuje zwłaszcza to, że do połowy stycznia 2016 r. Rada Ministrów złożyła w Sejmie tylko 12 projektów ustaw, co stanowi zaledwie 20 proc. projektów, którym nadano bieg (było ich 60) Budzi to zdziwienie o tyle, że w czasie kampanii wyborczej premier Beata Szydło potrząsała niebieską teczką z rzekomo gotowymi projektami ustaw. Teraz okazuje się, że żaden z tych najbardziej obiecywanych (np. program 500+, kwota wolna od podatku, darmowe leki dla seniorów) nie został jeszcze zgłoszony Sejmowi. Rząd złożył przede wszystkim projekty ustawy budżetowej i okołobudżetowej, bo nikt inny nie jest do tego uprawniony. Do tego dochodzi kilka projektów ustaw wymagających implementacji prawa unijnego. Natomiast w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów znalazły się zarówno projekty ustaw (58), jak i rozporządzeń (57), a także projekty założeń do ustaw (9) oraz uchwał programowych (13). Wyznaczono podmioty odpowiedzialne za przygotowanie projektów, lecz tylko w części przypadków wyznaczono termin realizacji na 2015 r. (18 projektów) i 2016 r. (43 projekty). W pozostałym zakresie (62 projekty) nie podano żadnych terminów, co można czytać jako odłożenie ich na święte nigdy.

Z merytorycznego punktu widzenia oznacza to, że rząd oddał władztwo legislacyjne w gestię innych podmiotów, zwłaszcza posłom PiS. Uczynił to lekką ręką, zgłaszając swoje stanowisko tylko do poselskich projektów ustaw dotyczących ustroju rolnego i służby cywilnej. Mam zasadnicze wątpliwości, czy to posłowie powinni projektować prawo obowiązujące w najważniejszych sprawach ustrojowych (TK, RPO, działy administracji rządowej, policja i służby specjalne, radiofonia i telewizja, służba cywilna, służba wojskowa żołnierzy zawodowych) oraz społecznych (ustrój rolny, kodeksy, finanse publiczne, podatki, renty i emerytury, system oświaty, górnictwo węgla kamiennego, ochrona środowiska). Chyba żaden inny rząd na świecie nie pozwoliłby sobie na to, aby projekt ustawy podpisany przez grupę 15 posłów mógł zwolnić rząd od wykonywania jego podstawowych obowiązków wobec społeczeństwa i gospodarki!
Co się zatem stało, że rząd zaniemógł? Niektórzy twierdzą, że premier nie dostała stosownego polecenia lub zgody od swego politycznego szefa. Ale mnie złośliwości nie interesują. Natomiast martwi mnie to, jak wytłumaczyć obecną sytuację tym, którzy wiedzą, że nasz ustrój opiera się na trójpodziale władzy i każdej z nich wyznaczono inną rolę. Jak teraz chwalić geniusz Monteskiusza? Czy wystarczy powiedzieć, że taka była wola polskiego suwerena, czyli narodu, którego 15 proc. członków oddało głosy w wyborach na rzecz zwycięskiej partii. Kto w to uwierzy? Przecież ludzie oglądają nawet nocne transmisje z obrad parlamentarnych (wielu ma kłopoty ze snem) i słuchają medialnych komentarzy apolitycznych ekspertów. Obywatelom zaczyna udzielać się niecierpliwość, bo wciąż nie otrzymują swoich obiecanych 500 zł na drugie i kolejne dziecko, nie mogą pobrać w aptece darmowych leków dla seniorów ani nie mogą przestać płacić zaliczek na podatek, którego kwota wolna od opodatkowania miała być podwyższona. Wyborców nie interesuje likwidacja reguły wydatkowej w planowaniu budżetowym, bo to jest dla nich czarna magia. Dla wielu obojętne jest także to, ilu będzie sędziów TK i według jakiej kolejności ma on orzekać. To samo dotyczy tego, kto będzie dalej brał wielkie pieniądze w spółkach Skarbu Państwa i prowadził „Wiadomości” TVP. Ludzie mają własne zmartwienia (brak pracy, choroby, niskie dochody itp.). Natomiast gdy chodzi o sprawy wspólne, łączy ich to, że nie chcą wojny z Niemcami i Rosją ani islamskich uchodźców w naszych progach. Taka jest autentyczna wola suwerena i tego też powinna trzymać się władza, jeśli nadal chce chodzić w garniturach (garsonkach) demokratów.
Analiza praktyki legislacyjnej pokazuje, że nastąpiło ograniczenie udziału czynnika społecznego (konsultacje społeczne) i profesjonalnego (eksperci) w procesie tworzenia prawa. Tylko nieliczne organizacje samorządowe (np. Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Związek Województw Polskich), związkowe (np. Związek Nauczycielstwa Polskiego, OPZZ) i korporacyjne (np. Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Izba Radców Prawnych, Związek Banków Polskich, Krajowy Związek Banków Spółdzielczych, Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, Krajowa Izba Gospodarcza, Business Center Club, Lewiatan, Związek Rzemiosła Polskiego) w ostatnim okresie z własnej inicjatywy przedkładały swoje opinie i stanowiska do projektów ustaw. Brakuje wciąż stanowiska Rady Dialogu Społecznego, chociaż przedmiotem projektowanych zmian są również emerytury i renty finansowane z FUS, świadczenia opieki zdrowotnej oraz sprawy górnictwa i odnawialnych źródeł energii. Na wniosek Solidarności odbyło się tylko jedno wysłuchanie publiczne nad prezydenckim projektem ustawy o emeryturach i rentach.
Aktywne były natomiast inne instytucje. W sprawie projektów ustaw najczęściej wypowiadali się prokurator generalny i Krajowa Rada Sądownictwa, a także Sąd Najwyższy. W pojedynczych sprawach opinie zgłaszali również prezes NBP i UOKiK, generalny inspektor ochrony danych osobowych i KRUS. Dawno już z opiniowania projektów ustaw zrezygnował rzecznik praw obywatelskich. Niesłusznie. Podobnie zresztą zrobił rzecznik praw dziecka, chociaż jeden z projektów dotyczył zmian w systemie oświaty.
W obecnej praktyce legislacyjnej można wyraźnie dostrzec nowe zjawisko. W Sejmie złożono osiem obywatelskich projektów ustaw (jeden później wycofano), czyli niewiele mniej niż rządowych. To fenomen, gdyż łącznie nie było ich aż tyle we wszystkich poprzednich kadencjach Sejmu. Media nie informowały o zbieraniu podpisów pod projektami ustaw obywatelskich, ale podziwiać trzeba to, że w krótkim czasie udało się zebrać minimum 100 tys. pod każdym z nich. W jakich sprawach obywatele postanowili skorzystać ze swojego uprawnienia legislacyjnego? Chyba zdziwicie się państwo mocno, bo postanowili... uregulować zawód fizjoterapeuty, wprowadzić zmiany w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także udoskonalić system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy policji i innych służb specjalnych. Nigdy bym nie pomyślał, że takie sprawy są przedmiotem troski zwykłych Polaków.
Natomiast dużo bardziej zrozumiałe jest dla mnie ich zainteresowanie zasadami refundacji leków, problemami mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego. Obywatele postanowili również zaproponować ustanowienie Dnia Sprzedaży Bezpośredniej! Słusznie, bo jak żyć bez takiego święta? Tymczasem rząd nie wyraził swojego stanowiska wobec tych projektów obywatelskich. Odniósł się (po części negatywnie) tylko do projektu zmiany ustawy o refundacji leków. Natomiast w odniesieniu do propozycji zmiany ustawy o systemie oświaty wypowiedzieli się prokurator generalny i prawosławny metropolita. Czyżbyśmy zatem w tworzeniu prawa zmierzali ku demokracji bezpośredniej, w której inicjatywę ustawodawczą przejmują obywatele i ich parlamentarni wybrańcy?
Kolejny problem to skromny udział ekspertów w procesie legislacyjnym. Nie doczekaliśmy się żadnej opinii Rady Legislacyjnej w sprawie rządowych projektów ustaw zgłaszanych w VIII kadencji, chociaż wydała ona pięć opinii w innych sprawach. Raz nieśmiało wypowiedziała się (i to we własnej sprawie) Rada Służby Cywilnej. Posłowie często otrzymywali za to opinie Biura Analiz Sejmowych wydawane zwłaszcza w celu stwierdzenia zgodności projektów z prawem unijnym. Z kolei senatorzy dysponowali 18 opiniami Biura Legislacyjnego oraz wyjątkowo również opiniami innych podmiotów (zwłaszcza w odniesieniu do ustaw dotyczących TK). W parlamentarnych dyskusjach posłowie i senatorowie skarżyli się, że opinie i ekspertyzy były im udostępniane zbyt późno albo w ogóle. Na posiedzenia komisji raczej nie zapraszano przedstawicieli instytucji opiniodawczych. Wyjątkiem była ich obecność na posiedzeniu komisji poświęconemu ustawie o TK.
Niechęć rządu i parlamentu do przeprowadzania konsultacji społecznych i wysłuchiwania opinii ekspertów była jaskrawa. Mimo to utrwaliły się one w pamięci i mentalności tych, którzy w telewizji obserwowali przebieg posiedzeń sejmowych i senackich. Podobno prawdy nie da się zagłuszyć. I nie ma znaczenia to, o którą z prawd ks. Tischnera tutaj chodzi.
Zachowania legislacyjne parlamentarzystów i Sejmu też wyróżniły się oryginalnością. Posłowie PiS i Kukiz'15 złożyli 37 projektów ustaw (jeden wycofano), co razem z jednym projektem komisyjnym stanowi 63 proc. ogółu projektów, którym nadano bieg. Wszystkie odnosiły się do materii typowej dla inicjatywy rządowej. Tym samym powrócono do starej zasady: „partia kieruje – rząd wykonuje”. Dodałbym jeszcze, że działania partii rządzącej wydają się opierać na leninowskiej zasadzie centralizmu demokratycznego. Nauka, którą starsi parlamentarzyści pobrali w socjalistycznych szkołach, nie poszła więc w las. Za to z lasu wyszli prokuratorscy kombatanci i to wprost na sejmowe salony. Efekty tego już są.
Rząd i parlament nie korzystały z konsultacji społecznych, a do tego lekceważyły opinie i ekspertyzy zgłaszane w toku prac legislacyjnych. Opozycji najczęściej nie dopuszczano do głosu bądź go odbierano. Tempo działań było wręcz ekspresowe. Sejm i Senat obradowały dniami i nocami, bo... tak podobno powinno się pracować dla dobra ojczyzny. Projekty ustaw przechodziły w ciągu jednej doby przez trzy czytania i były uchwalane. Poprawki Senatu należały zaś do wyjątków. Nawet jeśli się pojawiały, to na ogół nie były uwzględniane (inaczej było tylko przy uchwalaniu ustawy o podatku bankowym). Prezydent RP nie kładł się spać, dopóki nie podpisał przedłożonych mu ustaw. W razie potrzeby dostarczano go helikopterem do pałacu, aby mógł złożyć swój „notarialny” podpis. W pogotowiu czekała też drukarnia Dziennika Ustaw. Chodziło przecież o szybkie ogłoszenie ustawy, a nie wyroku TK. Niecierpliwość adresatów ustaw została zaspokojona, bo obecnie z reguły wchodzą one w życie z dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli beż żadnego vacatio legis. Prawdziwe pendolino legislacyjne! Naród (suweren) spogląda na to wszystko z mieszanymi uczuciami, organizując demonstracje albo antydemonstracje.
Cały felieton czytaj w eDGP.