W przypadku projektów, które ewidentnie zagrażają prawom i wolnościom, rzecznik praw obywatelskich będzie aktywny już na etapie tworzenia ustaw.
W natłoku wielu, często negatywnych, opinii i stanowisk w sprawie nowelizacji ustawy o policji umknąć mogło ważne stanowisko RPO. Warto na nie zwrócić uwagę nie tylko z powodu zawartości merytorycznej, ale także jako na sygnał zapowiadanego zwiększenia aktywności tego organu już na etapie tworzenia prawa.
– Jeśli będziemy mieć do czynienia z kwestiami fundamentalnymi dla ochrony praw jednostki, z takimi projektami ustaw, które ewidentnie zagrażają ochronie praw i wolności, to będziemy wydawali stanowisko przedstawiające standardy praw człowieka – zapowiada dr Adam Bodnar, rzecznik praw obywatelskich.
Deklaracja nie powinna dziwić, jeśli wziąć pod uwagę dotychczasową aktywność dr. Bodnara w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Brał on między innymi udział w przygotowaniu zeszłorocznego raportu dr Barbary Grabowskiej „Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości – uwagi na tle działalności HFPC”. Autorzy wytykali w nim zbyt małą aktywność Biura RPO w tym zakresie.
Krytyka współautora
Wieloletni zastępca RPO Stanisław Trociuk przyznaje, że co do zasady RPO nie uczestniczył dotąd w procesie legislacyjnym poprzez opiniowanie projektów pod kątem praw i wolności obywatelskich.
– Natomiast jeśli rzecznik na podstawie skarg wpływających do biura zidentyfikował problem, który był w jakiś sposób powiązany z tym, co Sejm akurat procedował, to wówczas takie uwagi były składane. Bywało tak za kadencji prof. Andrzeja Zolla, dr. Janusza Kochanowskiego czy prof. Ireny Lipowicz – mówi Trociuk.
Generalnie jednak RPO unikał udziału w tworzeniu prawa z uwagi na to, że przysługuje mu prawo zaskarżania regulacji do Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób nie można było mu zarzucić, że skarży regulację, którą sam współtworzył.
– Istnieje niestety tendencja do wciągania rzecznika do współtworzenia przepisu, podyktowana przekonaniem, że jak RPO będzie współtworzyć regulację, to potem trudniej będzie mu ją kwestionować – przyznaje Stanisław Trociuk.
Wyjątkiem są zobowiązania rzecznika wynikające z jego roli w Krajowym Mechanizmie Prewencji (KMP). W ten mandat wpisane jest opiniowanie wszystkich aktów prawnych w tym obszarze. Przykładowo, jeśli tworzone jest rozporządzenie do ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, to RPO, jako KMP, je opiniuje.
Waga profilaktyki
Zdaniem dr Barbary Grabowskiej-Moroz z HFPC dotychczasową niską aktywność doskonale obrazuje przykład tzw. ustawy o bestiach (ustawa o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób – Dz.U. z 2014 r. poz. 24).
– To ustawa, która dotyka fundamentalnych zasad: praw człowieka czy państwa prawa. I niestety w tym przypadku rzecznik był nieobecny – przypomina ekspertka.
– Na etapie projektowania tej ustawy był czas na zadanie podstawowego pytania – jak ten akt prawny ma się do zakazu działania prawa wstecz. Brakowało też stanowiska RPO podczas prac komisji parlamentarnych – przytacza prawniczka.
I pyta, co by było, gdyby bez reakcji RPO pozostała np. sejmowa inicjatywa ustawy przywracającej karę śmierci.
– Milczenie byłoby nie do pomyślenia – mówi Grabowska-Moroz dodając, że RPO powinien też na bieżąco monitorować wykonanie wyroków TK, wydanych na skutek jego wniosków.
– Teraz nie jest to normą – zaznacza prawniczka.
Jak podkreśla dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, nie ma przeszkód natury prawnej, by RPO wypowiadał się na temat projektów ustaw.
– Oczywiście tych, które mają doniosłe znaczenie dla wypełniania przez niego funkcji strażnika praw i wolności – zastrzega jednak.
– Rzecznik stoi na straży wolności praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Ta funkcja byłaby realizowana na etapie tworzenia tych innych aktów normatywnych – mówi dr Piotrowski.
Ponadto ustawa o RPO (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1648) przewiduje, że do zakresu działania rzecznika w obszarze zasady równego traktowania należy monitorowanie, analizowanie i wspieranie równego traktowania wszystkich osób. Zdaniem więc dr. Piotrowskiego, ilekroć RPO dostrzega zagrożenie dla równości, ma wręcz obowiązek reagowania, i to zanim prawo zostanie uchwalone.
– Lepiej jest przecież uniknąć rozwiązań niekorzystnych dla praw jednostki na etapie tworzenia ustawy, niż potem skarżyć je do TK – stwierdza ekspert.
Inną kwestią jest oczywiście, czy zrobi to na ustawodawcy wrażenie. Przykładów ustaw przyjmowanych pomimo zastrzeżeń konstytucyjnych jest wszak bez liku.
