Paweł Średziński: Czy dzikie zwierzęta są dziś odpowiednio chronione przez polskie prawo? Pamiętam sprawę niedźwiadka z Tatr, zabitego przez grupę turystów. Dowodzenie przed sądem szkodliwości tego czynu było dość karkołomnym zadaniem. W końcu oskarżonych uznano winnymi.

Karolina Kuszlewicz: Na poziomie przepisów tzw. prawa materialnego, czyli mówiąc najprościej – nakazów i zakazów – nie jest źle. Problem jest w procedurze i stosowaniu tych przepisów przez służby. Prawo sobie, praktyka sobie. Dochodzenie sprawiedliwości dla zwierząt dzikich jest dziś bardzo trudne, a w zasadzie w wielu przypadkach karkołomne, a nawet niemożliwe. Zacznijmy od tego, że zwierzęta dzikie nie mają należytej systemowej reprezentacji. A to powoduje, że w procedurze karnej czy administracyjnej często drogi ich obrony i dochodzenia odpowiedzialności od sprawców ich krzywdy, pozostają zamknięte dla strony społecznej. A to właśnie organizacje są tymi, które są gotowe do podjęcia walki o zwierzęta i przyrodę.

Jak wygląda w praktyce występowanie w obronie dzikich zwierząt przez stronę społeczną? Co można zrobić, a czego wciąż brakuje w polskim prawie?

mec. Karolina Kuszlewicz, Fot. Bart Staszewski / Materiały prasowe / Bart Staszewski

Jeśli chodzi o przestępstwa i wykroczenia dotyczące tzw. ochrony gatunkowej, ograny ścigania i sądy często odmawiają organizacji wykonywania praw pokrzywdzonego. A to - w sytuacji umorzenia sprawy przez prokuraturę - ją kończy, bo nie ma żadnego podmiotu, który ma legitymację do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia.

Z mojej praktyki wynika, że w ogromnej części są to decyzje wadliwe. Udało mi się co prawda w sprawie przed Sądem Rejonowym we Włocławku przywrócić Fundację Greenmind do postępowania na prawach strony, ale wymagało to przekonania sądu, że zniszczeniom w sferze gatunkowej ryb towarzyszyło także spowodowanie cierpienia tych zwierząt, a zatem powinno dojść do kumulatywnej kwalifikacji czynu z art. 181 Kodeksu karnego i art. 35 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt. Bo ustawa o ochronie zwierząt przewiduje w art. 39 mechanizm wykonywania praw pokrzywdzonego przez organizacje. Ale to są bardzo trudne sprawy, wymagające rzeźbienia w systemie. Zamiast tego powinniśmy mieć w stosunku do wszystkich spraw związanych z ochroną zwierząt, nie tylko tych z ustawy o ochronie zwierząt, przepis gwarantujący prawo strony organizacjom społecznym, które statutowo zajmują się ich ochroną lub ochroną przyrody.

A w przypadku spraw administracyjnych?

Problemy są podobne. Organizacje co prawda są w stanie się do nich włączyć na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., ale tylko, gdy trwa postępowanie przed danym organem. Niestety sądy administracyjne twierdzą, że nie jest to możliwe w czasie pomiędzy wydaniem decyzji a terminem na jej zaskarżenie, argumentując, że wówczas postępowanie się nie odbywa. Oznacza to, że gdy dowiadujemy się o niekorzystnej decyzji ws. dzikich zwierząt, np. zgody na odstrzał żubrów, nie możemy jej skutecznie zaskarżyć, bo postępowanie w organie pierwszego stopnia się zakończyło, a w organie wyższego stopnia nie rozpoczęło. Ale jak ma się rozpocząć, skoro nie ma podmiotu, który chce je zaskarżyć, poza niedopuszczoną organizacją? Przecież wnioskodawca – ten, który chce zabicia zwierząt nie będzie się odwoływał, skoro uzyskał zgodę. To realny przykład przegranej formalnej bitwy ws. żubrów, w której NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2021 r. odmówił organizacji prawa strony. Podkreślił, że nawet, jeśli decyzja nie jest jeszcze ostateczna, ale organizacja nie złożyła wniosku o dopuszczenie do postępowania przed jej wydaniem, nie może złożyć od niej odwołania. A przecież jednym z naruszeń, które należałoby zaskarżyć, może być ekspresowe tempo wydawania decyzji ustnej, które uniemożliwia złożenie wniosku w terminie wskazanym przez NSA – jak w sprawie wilków. Błędne koło.

To są według mnie naruszenia Konwencji z Aarhus, która gwarantuje stronie społecznej udział w postępowaniach dotyczących środowiska. I tak prawna walka o zwierzęta dzikie nie dochodzi w Polsce w wielu przypadkach do etapu merytorycznego, a jest ucinana z przyczyn formalnych. A to dotyczy zwierząt pod ochroną gatunkową. O trudach proceduralnych prawnej ochrony dzików przed ich masakrą nawet nie chcę wspominać. Nawet jeśli rozporządzenie wojewody lub inspekcji weterynaryjnej o ich odstrzale byłoby wyssane z palca i kompletnie nieprzystające do wiedzy naukowej czy okoliczności, nic jako organizacje nie możemy zrobić, bo znowu – nie mamy ku temu legitymacji prawnej.

Co takiego stało się w Brzozowie, że postanowiłaś zareagować i zająć się sprawą dwóch jedenastomiesięcznych wilków, zastrzelonych za zgodą Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska?

W mojej ocenie doszło tam do bardzo niebezpiecznego precedensu wydania decyzji zezwalającej na zabicie wilków w trybie „na telefon”. Chronologia zdarzeń dobitnie pokazuje naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody i Kodeksu postępowania administracyjnego. 1 marca pilarze ogłaszają sensacyjną wiadomość o rzekomym ataku wilków na nich, 4 marca Burmistrz Brzozowa dzwoni do GDOŚ, by wydać zezwolenie na odstrzał wilków, 6 marca 2 wilczyce już nie żyją, a dopiero 9 marca zostaje sporządzony protokół z ustnej decyzji. Innymi słowy – dopiero po zabiciu tych zwierząt zostaje spisany dokument określający jakiekolwiek ramy tego odstrzału. Zresztą następuje to dopiero po tym, jak wnieśliśmy 7 marca o doręczanie nam tego protokołu. Na jakiej zasadzie wybrano zatem te akurat wilki do zabicia? To trochę tak, jakby ktoś wystąpił o zezwolenie na rozbiórkę 2 domów we wsi, dostał taką decyzję i rozebrał pierwsze dwa przy drodze. Podobnych uchybień jest więcej, np. brak wykazania, że nie ma rozwiązań alternatywnych. Sprawa zastrzelonych wilczyc to dobitny przykład tego, jak prawo mające chronić zwierzęta, zostało wykorzystane przeciwko nim.

Nie było przesłanek?

Sprawa decyzji wygląda bardziej jak oparta na uprzedzeniach w stosunku do wilków i domysłach, a nie na wiedzy specjalistycznej i analizie przesłanek przepisów ustawy o ochronie przyrody. Mówimy przecież o naprawdę poważnej sytuacji, tj. rozważeniu wydania odstępstwa od ustawowego zakazu zabijania zwierząt znajdujących się pod ochroną gatunkową ścisłą. Złamanie tego zakazu jest przestępstwem z art. 181 Kodeksu karnego. Nie może być zatem miejsca na pochopność czy lekkomyślność. A sposób procedowania w tej spawie w mojej ocenie właśnie na to wskazuje. I wróćmy do tego, co powiedziałam wcześniej odnośnie braku możliwości proceduralnych zaskarżania tak złych, wadliwych decyzji. Przez to, że była wydana ekspresowo, żadna organizacja nie miała szans włączyć się w postępowanie przed wydaniem decyzji, a zatem nie istniał podmiot, który mógłby ją zaskarżyć w zwykłych trybie odwoławczym. Postanowiłam, że nie możemy dopuścić, by stało się to wytrychem do nowej praktyki – decyzji na zabijanie zwierząt pod ścisłą ochroną gatunkową na telefon. Przecież to były jeszcze szczeniaki. Jednym dostępnym dziś narzędziem jest wniosek o stwierdzenie nieważności.

Media rozpisywały się na samym początku tej sprawy o ataku na pilarzy. Jak skomentowali tę sprawę eksperci, których prosiłaś o wyjaśnienia?

Specyfika spraw dotyczących ochrony zwierząt jest taka, że większość dowodów musimy dostarczać my – walczący o zwierzęta jako strona społeczna. Organy zwykle są bierne. W związku z tym solidnie się przygotowaliśmy z Fundacja Dziedzictwo Przyrodnicze, Pracownią na rzecz Wszystkich Istot oraz Fundacją Niech Żyją!, które reprezentuję w tej sprawie. Z rozmów m.in. z dr Bartoszem Pirgą, specjalistą w zakresie zachowania wilków, wynika, że nie było żadnych podstaw do uznania, iż nagrania pilarzy dostarczają dowodów na atak wilków. Obalił mit, że na terenach Pogórza i Bieszczad następuje jakiś gwałtowny wzrost liczebności wilków, co chętnie jest lansowane przez zwolenników polowań na te zwierzęta. Wskazał, że to nie wilków przybywa, lecz ludzi wywołujących presję cywilizacyjną na terenach dzikich zwierząt. Bardzo wyraźnie podkreślił, że sytuacja, w której wilki na widok człowieka nie uciekają, wcale nie oznacza, iż są agresywne i zamierzają zaatakować. Od lat bada wilki, ich tropy, przebywając na terenie ich występowania i nigdy nie spotkał się z żadną sytuacją zagrożenia ze strony tych zwierząt. To wie ekspert, a pilarze zrobili sensację. Ogromnie szkoda, że stała się ona przyczynkiem do wydania tej feralnej decyzji, na skutek której zginęły dwie 11-miesięczne wilczyce.

A jednak GDOŚ bronił swojej decyzji. Pojawiły się głosy, że trzeba czasem poświęcić pojedyncze osobniki dla dobra populacji. Czy nie jest to jednak chybione wyjaśnienie, które uruchomiło niebezpieczny prawny precedens?

Trudno mi to dziś jednoznacznie ocenić. Mogę za to powiedzieć, że wydanie decyzji zezwalającej na zabicie wilków jako poważne odstępstwo od ustawowego zakazu zabijania tych zwierząt, wymaga równie poważnych dowodów, m.in. uruchomienia metod monitoringowych celem sprawdzenia, czy rzeczywiście zaistniała jedna z przesłanek z ustawy. Nie ma tu miejsca na hasła w stylu „czasem trzeba poświęcić pojedyncze osobniki”, bo przepisy nie przewidują tak lekkomyślnego wyjątku. Wymieniają 7 punktów, ściśle określonych, które mogą stanowić odstępstwo od zakazu zabijania zwierząt pod ochroną ścisłą. Wśród nich jest kwestia zapewnienia „bezpieczeństwa publicznego”, która zdaje się – jest jedyną, pod którą można próbować zakwalifikować tę decyzję. Ale czy filmik pilarzy i jakieś donosy o zagryzionych psach to wystarczające powody, by uznać, że zagrożone przez wilki jest bezpieczeństwo publiczne? Na pewno nie. Odstępstwo od zakazu nie może być podyktowane sprawą małej wagi, ocenianą na odległość, bazującą na sensacji. W przeciwnym razie – zamiast systemu ochrony przyrody będziemy mieć jej karykaturę.

Jakie największe prawne wątpliwości budzi ustna zgoda, która jak czytamy we wniosku o unieważnienie tej decyzji, przygotowanym przez Ciebie w imieniu trzech organizacji pozarządowych, była wydana w błyskawicznym trybie i bez dokładnego rozpoznania sprawy?

Po pierwsze to, że w ogóle jest ustna. Jak bowiem wtedy ocenić, czy restrykcyjne przesłanki z ustawy o ochronie przyrody w ogóle zostały spełnione, zarówno w zakresie tego, czy zachodzą powody, o których mówiłam, jak i czy w sytuacji, gdyby rzeczywiście wystąpiły – nie istnieją rozwiązania alternatywne względem tego najbardziej drastycznego? Tego z dokumentacji sprawy się nie dowiemy – bo decyzja była ustna. Po drugie – tak, jak wspominałam prawo wymaga, by z wydania ustnej decyzji sporządzony był protokół. Nie może on jednak powstać kiedykolwiek, ale powinien wtedy, gdy decyzja zapada. Chodzi przecież o zapewnienie transparentnego funkcjonowania prawa i odzwierciedlenie w sposób trwały tego, co jest przedmiotem decyzji. Protokół w tej sprawie sporządzony został 9 marca, czyli 3 dni po zabiciu wilków. Oznacza to, że osoba, która strzelała nie miała go w chwili uśmiercania zwierząt. Jest to absolutnie niedopuszczalne w mojej ocenie, bo powoduje ryzyko dowolności. Nawet jednak, gdyby strzelający miał dokument, to ten konkretny protokół jest według mnie na tyle wadliwy, że niewiele, by pomógł. Mowa w nim np. o zgodzie na odstrzał „do 3 osobników wilka” – bez jakiejkolwiek charakterystyki konkretnych zwierząt, których decyzja dotyczy. Co bardzo ważne – protokół w ogóle nie wskazuje daty wydania decyzji, która do dziś pozostaje tajemnicą. Ponadto jako jeden z powodów, leżących u podstaw wydania decyzji, wskazuje to, że „wilki widywane są przez mieszkańców i nie obawiają się ludzi”. Przecież to absurd – takie twierdzenia są nieweryfikowalne. Przez których mieszkańców są widywane? Czytając ten protokół, mam wrażenie, że spotkanie z wilkiem sprowadzono w decyzji GDOŚ do zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego.

Materiały prasowe / Fundacja Dziedzictwo Przyrodnicze

Jak zatem powinna wyglądać procedura wydawania takich decyzji? Prawie równolegle w innej części Polski, w Wielkopolsce, doszło do konfliktowej sytuacji z wilkami.

Przede wszystkim to nie powinna być decyzja ustna. Pierwszorzędnie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, właśnie po to by, by zapewnić bezpieczeństwo procedowania. Choć ustawa o ochronie przyrody wprost nie wymaga wydania decyzji na piśmie, to jednak złożoność przesłanek zezwalających na orzeczenie odstępstwa od zakazu zabijania zwierząt pod ochroną, według mnie powoduje konieczność przeprowadzenia solidnego postępowania dowodowego, zakończonego pisemną decyzją. Wydawanie decyzji ustnych w tak ważnych sprawach w zasadzie czyni fikcją ochronę przyrody. Od wniosku na telefon do realizacji mijają zaledwie 2 dni. Żadna organizacja nie ma szans włączyć się do takiego postępowania, bo zwyczajnie o nim nie wie. Każda z takich decyzji wymaga także konsultacji eksperckiej – musi być oparta na wiedzy naukowej, specjalistycznej, a nie domysłach i przekonaniach bliżej nieokreślanych mieszkańców na temat wilkach.

Dlaczego złożony właśnie wniosek w sprawie decyzji o odstrzale wilków z Brzozowa jest tak ważny? Czego możemy się spodziewać?

Najpierw wniosek zbada Minister Klimatu i Środowiska. Może go uwzględnić i orzec nieważność decyzji, ewentualnie stwierdzić, że co prawda w związku ze śmiercią wilków – nieważności już nie ma sensu orzekać, ale uznać przy tym, że decyzji wydana została z naruszeniem prawa. Jedna i druga opcja byłaby bardzo ważnym sygnałem, że to, co się wydarzyło było bezprawne i nigdy więcej nie może się powtórzyć. To jest właśnie nasz cel. Tym wspaniałym wilczycom życia nie zwrócimy, ale możemy doprowadzić do tego, że GDOŚ zastanowi się kilka razy niż kolejny raz sięgnie po wyrok na zwierzęta pod ochroną gatunkową. Przecież to GDOŚ ma być murem, filtrem na pochopność i butę w takich sprawach. Może też zdarzyć się tak, że Minister nie uzna naszej skargi, a nawet spróbuje odmówić nam prawa do bycia stroną. Będziemy wówczas odwoływać się do sądu.

Czy powinniśmy coś zmienić w polskim prawie już teraz?

Tak, przede wszystkim trzeba wzmocnić reprezentację dzikich zwierząt poprzez organizacje społeczne. Wciąż toczymy proceduralne batalie w ogóle o udział w sprawach zamiast te sprawy skutecznie załatwiać. Powinien zostać wprowadzany system powiadamiania organizacji o wydanych decyzjach z uwagi na ich niezwykle ważny wymiar społeczny. Nie możemy się o tym dowiadywać dopiero, gdy zapadł wyrok. Reprezentacja zwierząt musi być równorzędnym głosem w tych postępowaniach, a póki co jest bardzo osłabiona. W postępowaniach karnych organizacje powinny mieć zapewnione występowanie na prawach pokrzywdzonego, zaś w postępowaniach administracyjny możliwość wstąpienia do sprawy na każdym jej etapie, zwłaszcza, jeśli nie działa żaden podmiot po stronie zwierząt. By wyeliminować na przyszłość podobne problemy, należałoby także wprost wskazać w ustawie o ochronie przyrody, że decyzje wydawane na podstawie art. 56 muszą mieć charakter pisemny. By prawo, które ma chronić zwierzęta, nigdy więcej nie było wykorzystane przeciwko nim.

Karolina Kuszlewicz, adwokatka, rzeczniczka ds. ochrony zwierząt w Polskim Towarzystwie Etycznym, autorka publikacji specjalistycznych, w tym Komentarza do ustawy o ochronie zwierząt,uznana za najlepszego prawnika młodego pokolenia w Polsce w rankingu Rising Stars 2017 – Prawnicy Liderzy Jutra.

Paweł Średziński, dziennikarz i publicysta, historyk, miłośnik przyrody. Autor książki „Łoś. Opowieści o gapiszonach z krainy Biebrzy”