Rada Legislacyjna to grono równie wpływowe, co skryte. Jej członków nie wybiera się w otwartym konkursie. Nie wiadomo też, ile jej utrzymywanie kosztuje podatników.
Od dwóch miesięcy mamy nową Radę Legislacyjną (RL), ale jej skład to kalka poprzedniego: dokooptowano jedynie trzech nowych członków. Kontrowersje budzi nie tylko – mało transparentny – sposób ich wyłaniania, ale i styl pracy. Ostatnio krytyczną recenzję wystawiła ciału Helsińska Fundacja Praw Człowieka w raporcie „Prawa człowieka, proces legislacyjny, wymiar sprawiedliwości” (oprac. B. Grabowska, współpr. dr A. Bodnar, M. Szwast).
Brak inicjatywy
„Pomimo iż możliwość działania Rady Legislacyjnej z własnej inicjatywy wynika z rozporządzenia z 2010 r. (par. 3 ust. 1), Rada rzadko podejmuje działania z urzędu. Tym samym wydaje się być organem dosyć biernym” – czytamy w raporcie.
I dalej: „jedynie pojedyncze projekty rządowe są kierowane do Rady. Rzadko trafiały do niej m.in. nowelizacje Prawa o ustroju sądów powszechnych”. Fundacja wytyka, że tryb pracy Rady (spotkania średnio 1–2 razy w miesiącu) powoduje, że przedmiotem jej zainteresowania jest o wiele mniej projektów niż np. Rządowego Centrum Legislacji. Dlatego raport zawiera jasną rekomendację: „należy postulować dalsze zwiększenie roli i aktywności Rady Legislacyjnej”.
Ale zastrzeżenia do pracy RL mają też inni eksperci.
Nie zauważyłem jej istotnego wkładu w poprawę jakości projektów ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów. Opinie RL mają charakter formalny i akademicki, mało praktyczny. Otwarte jest więc pytanie, dlaczego została powołana na kolejną kadencję, niemal w tym samym składzie – mówi dr Marcin Mazuryk, radca prawny.
Brak przejrzystości
Rada to tajemniczy organ. Formalnie powołuje ją premier. Ale kto tak naprawdę ma wpływ na jej skład? Kancelaria premiera udziela wymijających odpowiedzi, tłumacząc, że „wpływ na skład Rady ma również osoba powoływana przez prezesa Rady Ministrów na przewodniczącego Rady”. Jak twierdzi KPRM, przewodniczący „wypowiada się co do osób, które mają zostać powołane do Rady, mając na względzie wysoki poziom kompetencji naukowych kandydatów”. Bardziej rozmowny jest szef samej Rady, który ujawnia, że faktyczny wpływ na skład tego organu mają najbliżsi współpracownicy premiera – Maciej Berek, prezes RCL, oraz Jacek Cichocki, szef kancelarii premiera (zob. rozmowa obok).
Tajemnicze są też koszty jej funkcjonowania. Nieoficjalnie słychać o kilkuset tysiącach złotych rocznie. Kancelaria premiera nie potwierdziła jednak – ani nie zaprzeczyła – tych informacji. Podaje tylko, że „członkowie RL otrzymują miesięczne wynagrodzenie brutto w wysokości 3. 935,06 zł”. Ale przysługuje im także zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Osobom zaproszonym do udziału w pracach należą się też wynagrodzenia za opinie i ekspertyzy oraz diety. Sumy tych kosztów nikt jednak nie zdradza.
Należy się ustawa
Jest też jednak ważniejszy problem. Rada Legislacyjna jest co prawda umocowana w ustawie o Radzie Ministrów (Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929 ze zm.), ale gros regulacji jej dotyczących znajduje się w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 21). To zdaniem części prawników błąd.
Rada powinna być uregulowana ustawowo, a nie w rozporządzeniu. Mam więc wątpliwości, czy ta regulacja jest konstytucyjna. Na przykład obecny tryb powoływania członków RL w ogóle nie jest regulowany. Nie wiadomo, kto może zgłaszać kandydatów, w jakim trybie i jakie są terminy – wskazuje dr Mazuryk.
Dowodzi on, że RL powinna być uregulowana ustawowo, podobnie jak inne ciała opiniodawcze – Rada Służby Cywilnej czy Rada Polityki Penitencjarnej – ma bowiem wpływ na kształt obowiązującego prawa.
Rada Legislacyjna jest organem opiniodawczo-doradczym, nie jest więc niezbędne szersze jej uregulowanie w ustawie – ucina jednak KPRM.
W mojej ocenie Rada powinna być raczej usytuowana przy prezydencie, a nie przy premierze. Bo to prezydent stawia kropkę nad i. Do niego trafiają ustawy w kształcie przyjętym ostatecznie przez parlament. I często, zanim podejmie decyzję o podpisie, zleca przygotowanie opinii ekspertom. A to jest nietransparentne – przekonuje jednak dr Mazuryk.
Jesteśmy czerwoną lampką
PROF. DR HAB. MIROSŁAW STEC Jesteśmy tak intensywnie wykorzystywani, że spotykamy się dwa razy w miesiącu na kilkugodzinnych posiedzeniach
W ostatnim raporcie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na temat procesu legislacyjnego krytycznie oceniono działalność Rady Legislacyjnej. Autorzy piszą, że Rada „wydaje się być organem dosyć biernym”. To krzywdząca opinia?
Tej recenzji nie poparto żadnymi argumentami. Dlatego trudno się do niej merytorycznie ustosunkować. Głęboko się z nią nie zgadzam i uważam ją za całkowicie nietrafną. Każdy, wchodząc na naszą stronę internetową, może samodzielnie wyrobić sobie zdanie na temat naszej aktywności i jakości przygotowywanych opinii.
Rada Legislacyjna wydaje opinie tylko, gdy zostanie o to poproszona? Nic z własnej inicjatywy?
Nie opiniujemy wszystkich projektów. Bo nie taki jest cel funkcjonowania Rady. Zajmujemy się najistotniejszymi, czyli najtrudniejszymi, rodzącymi wątpliwości konstytucyjne, projektami. Co do zasady – w myśl odpowiednich przepisów rozporządzenia – odpowiadamy na potrzeby rządu i premiera, formułowane osobiście przez szefa rządu albo umocowanych ministrów. I obecnie jesteśmy tak intensywnie wykorzystywani, że spotykamy się dwa razy w miesiącu na kilkugodzinnych posiedzeniach.
Ale Rada może zająć się projektem z własnej inicjatywy?
Gdybyśmy widzieli taką potrzebę, to na pewno byśmy zaopiniowali taki projekt. Ale takiej potrzeby w chwili obecnej nie widzimy.
Stawiany jest też zarzut, że opinie RL są akademickie, mało praktyczne.
Co to znaczy akademickie? Nie wiem, co dokładnie mają na myśli ci, którzy nam to zarzucają. Ale ja się czuję dumny, że jestem akademikiem i piszę akademickie teksty: merytoryczne i pogłębione, odwołujące się do doktryny i orzecznictwa, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego. Co to znaczy mało praktyczne? Dla mnie praktyczność polega na tym, że opinia jest użyteczna dla jej adresatów. I widzę, że resorty korzystają z naszych opinii. Oczywiście nie zawsze uwzględniają nasze uwagi – bo nie mają takiego obowiązku – ale zawsze ustosunkowują się merytorycznie do naszych refleksji. Wchodzimy w pewien dyskurs prawniczy.
Który resort najtrudniej przekonać, że nie ma racji?
Najbardziej odporny na naszą argumentację jest minister sprawiedliwości. Krytycznie ocenialiśmy np. regulację dotyczącą izolacji niebezpiecznych przestępców. Jesteśmy „czerwoną lampką”, która ma się zapalić i zasygnalizować ryzyko niekonstytucyjności. I to zadanie realizujemy.
A czy sposób powoływania członków Rady Legislacyjnej jest transparentny?
Jesteśmy ciałem doradczym. Nie mamy instrumentów władczego oddziaływania. Członkami RL mogą być osoby gwarantujące wysoki poziom wiedzy merytorycznej i umiejętność współpracy w szerszym gronie. O składzie decyduje ostatecznie premier. Zasadniczy wpływ na wybór mają trzy osoby: Maciej Berek (sekretarz Rady Ministrów i prezes RCL), Jacek Cichocki (szef kancelarii premiera i komitetu stałego) oraz ja jako przewodniczący Rady. Trudno mi sobie wyobrazić casting na przewodniczącego RL czy na jej członków. Co mielibyśmy brać pod uwagę w konkursie? Wszyscy muszą mieć dorobek naukowy, ale muszą też cieszyć się zaufaniem szefa rządu.
A czy to dobrze, że szczegółowa regulacja dotycząca RL jest tylko w rozporządzeniu, a nie w ustawie?
To byłoby przeregulowanie. I nie ma takiej potrzeby. Nie jesteśmy organem władczym. Rada Legislacyjna ma umocowanie w ustawie o Radzie Ministrów. Jest organem obligatoryjnym. A szczegóły są w rozporządzeniu. Proszę zwrócić uwagę, że np. Rada Gospodarcza przy premierze ma charakter fakultatywny. Działa w oparciu o zarządzenie prezesa Rady Ministrów.