Jeśli będę musiał, to poproszę 10 tys. przyjaciół na Facebooku i każdy z nich złoży wniosek o dostęp do informacji publicznej. Czy to się administracji opłaca? Opór nie ma sensu - uważa Piotr Waglowski.
Ewa Ivanova: Ma pan obsesję na punkcie jawności działania państwa?
Piotr Waglowski prawnik, autor serwisu VaGla.pl Prawo i Internet: To nie obsesja. To instynkt samozachowawczy. Element normalności, o który warto – w swoim interesie – zabiegać.
EI: Po co?
PW: To jest moje państwo. Czuję się za nie odpowiedzialny. Aby brać udział w publicznej dyskusji o moim państwie, ale też wówczas gdy muszę zderzyć się z administracją w codziennych, prywatnych sprawach, muszę dysponować informacjami.
EI: Iwan Krastew – jeden ze stu najbardziej wpływowych intelektualistów według „Foreign Policy” – twierdzi, że nadmiar informacji szkodzi demokracji. Nie buduje zaufania obywatela do państwa. Przeciwnie. Co pan na to?
PW: To, co proponuje Krastew, to myślenie o społeczeństwie w kategoriach folwarku pańszczyźnianego. Rządzący mają informacje, reszcie powinno wystarczyć to, że mogą tych rządzących uszczęśliwiać, nie wychylając się. Informacja o działaniu państwa powinna być rzetelna, aktualna, kompletna. Państwo ma obowiązek informowania społeczeństwa o swoim działaniu, bo bez tego obywatele przestają być podmiotami w państwie i nie ma demokracji.
EI: Ludzie domagają się transparentności, bo wydaje się im, że będą kontrolowali władzę. A władza się na nią godzi, bo sądzi, że dzięki temu odzyska zaufanie. Obie nadzieje są fałszywe. To jeden z paradoksów.
PW: Ten sposób myślenia zakłada, że obywatele sprowadzeni są do roli bezwolnych baranów prowadzonych na rzeź wedle kaprysu przypadkowej „elity”. Dla mnie oznaczać to musi, że Krastew nie wierzy w prawa człowieka i obywatela, że nie wierzy w wolność prasy, że kwestionuje sensowność procesu wyborczego. Generalnie jest społecznym pesymistą. A ja tu jestem optymistą.
EI: Chyba jednak umiarkowanym optymistą, skoro nie ma pan zaufania i męczy teraz urzędy o udostępnienie rejestrów zawieranych przez nie umów, np. zalecenia, o dzieło. Po co cała ta heca?
PW: Niedawno sami państwo na łamach DGP publikowaliście materiał analizujący wydatki ministerstw na reklamę i promocję. Mogliście to zrobić, ponieważ wcześniej obywatele zaczęli się domagać dostępu do wykazu umów.
Jest pewien problem z dostępnością do umów. Obywatele go dostrzegli i spontanicznie zaczęli składać wnioski o wykazy umów. Nawet nie wiem, ile osób jest w to teraz zaangażowanych, bo stale ich przybywa. Ktoś, kto widzi, że inni obywatele skutecznie realizują swoje prawa obywatelskie – zaczyna przejawiać aktywność. I tak kamyczek uderza w kamyczek i zaczyna się lawina.
EI: Czy za tym działaniem stoi jakaś idea, czy tylko chcecie uprzykrzyć urzędnikom życie?
PW: Fundamentem mojego rozumowania jest art. 4 konstytucji, który stanowi, że „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” i że „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. I „my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej”, aby być suwerenem, sięgamy po informację, która powie nam, jak państwo funkcjonuje.
EI: Do czego zmierza akcja?
PW: Zdaję sobie sprawę, że postulat opublikowania treści wszystkich umów, które zawiera czy zawarła administracja publiczna, jest dziś utopijny. Przede wszystkim z przyczyn technicznych. Ale pamiętajmy o tym, że te umowy zawiera nasze państwo. A co to oznacza? To, że pieniądze, które na to idą, pochodzą z naszych podatków. Nie jest więc niedorzecznością żądanie umieszczenia w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) choćby wykazu tych umów. To umożliwia obywatelom sprawowanie kontroli nad państwem. Również tym obywatelom, którzy są dziennikarzami.
EI: Czego można by się dowiedzieć z takiego wykazu?
PW: Kto, kiedy, z kim, o co i za jaką sumę się umówił. Elementem takiego wykazu powinien być też numer umowy w systemach informatycznych i samej umowy.
EI: Czyżby umowy były ukrywane?
PW: Nie wszystkie są odnotowywane w wykazach. Zdarza się, że ktoś podejmuje świadomą decyzję o tym, że coś nadaje się do pokazania, a coś nie. A my nie wiemy, jakimi kryteriami się kieruje.
EI: Jakiś przykład, bo nie wierzę...
PW: W wydobytym z Ministerstwa Edukacji Narodowej wykazie umów można znaleźć ich numery. Jest umowa MEN/2013/DZSE/5, potem MEN/2013/DZSE/6, MEN/2013/BA/7, a potem MEN/2013/BA/14, MEN/2013/BA/15 i tak dalej. Widać, że czegoś brakuje w tym wykazie.
EI: A nazwisko osoby, która zawiera umowę z państwem, powinno być jawne?
PW: Nie mam żadnych wątpliwości, że powinno być udostępnione. Sąd Najwyższy w orzeczeniu dotyczącym umów zawieranych przez stołeczny ratusz już się tym zajmował, chociaż ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie autorów ekspertyzy dla Prezydenta RP uznał, że ważniejsza jest prywatność osób, które z państwem się umawiają. Państwo jest specjalnym bytem – nie działa jak przedsiębiorca dla prywatnego interesu, więc informacją publiczną jest także to, kto oraz za co otrzymał publiczne pieniądze. W tym przypadku przejrzystość państwa jest ważniejsza niż prywatność osób, które z państwem kontraktują. Chcę wiedzieć, kto na zasadach outsourcingu pisze dla danego ministerstwa odpowiedzi na interpelacje poselskie. Chcę wiedzieć, kto i za ile – a potem również dlaczego robi to ktoś spoza administracji – redaguje Dziennik Urzędowy MON.
EI: Zapytam naiwnie: po co obywatelowi ta wiedza?
PW: Chodzi o przejrzystość finansów publicznych, bo to klucz do poznania działania państwa. Dotykamy w ten sposób istoty dyskursu, jak powinno ono wyglądać. Czy państwo ma realizować więcej zadań publicznych, czy ma być ograniczone w swoich zadaniach. Aby o tym dyskutować rzetelnie, musimy mieć wiedzę o tym, jak wygląda struktura wydatków publicznych. Jak mamy wykazy, to możemy pytać o konkretną umowę, bo wiemy, że została zawarta. Informacja o publicznych finansach to klucz do demokracji.
EI: Co mi to da, gdy będę wiedziała...
PW: Podam przykład. Zdarza się, że podejmowana jest decyzja – zwykle pod presją polityczną lub społeczną – o powierzeniu jakiemuś urzędowi dodatkowego zadania. Ale kołderka jest jednak krótka. Pytanie brzmi: czy z taką kompetencją idą pieniądze, które pozwalają na realizacje tego zadnia? Nakładając na dany organ więcej zadań bez jednoczesnego wyposażenia tego organy w pieniądze na realizację takiego zadania, sprawiamy, że to zadanie będzie mogło być realizowane czysto teoretycznie.
EI: Ale ktoś powie, że jak chcecie zobaczyć, na co państwo wydaje pieniądze, to pochylcie się nad budżetami, sprawozdaniami z ich wykonania.
PW: Zabieganie o umowy nie przeszkadza analizie budżetów, bo jedno narzędzie wspiera drugie. Na przykład z budżetu nie dowiem się, jakie informacje chce uzyskać ministerstwo, gdy za spore pieniądze zamawia monitoring mediów. A z umowy tak. Ostatecznie trzeba doprowadzić do sytuacji, w której suma planowanych wydatków będzie pasowała do tych, które wynikają z sum zawartych umów. Chodzi o to, by mieć co porównywać, by dyskusja o działaniu państwa miała rzetelne i faktyczne podstawy
EI: Kto udostępnił rejestry umów? A kto jest po ciemnej stronie mocy?
PW: Wykazy udostępniło m.in. MON, MEN, Ministerstwo Środowiska, MSZ, GIODO. Kilka gmin również. Nie udostępniła jednak kancelaria premiera, która twierdzi, że to „dokument wewnętrzny”. Orzecznictwo administracyjne chroniąc administrację przed aktywizującymi się obywatelami, stworzyło właśnie taką kategorię informacji, której nie trzeba udostępniać, chociaż ja nie potrafię jej znaleźć w ustawie. Aby dowieść, że taki wykaz ma charakter roboczy, KPRM zmieniła nawet wewnętrzne zarządzenie, stanowiące podstawy tworzenia dokumentacji związanej z umowami. Wykreśliła z niego regulacje o rejestrze umów, tak aby dowieść, że skoro nie jest to uregulowane, to oznacza, że jest to sfera wewnętrzna działania administracji.
EI: Urzędnicy sięgają po kategorię dokumentu wewnętrznego, bo mają obawy. Odmowa to odruch obronny. Przekonują: „wielu nadużywa prawa do informacji” albo „wnioski zakłócają pracę urzędu”.
PW: Wiem, że urzędnicy mają kłopot z przejrzystością swojej aktywności. Pochylam się nad ich argumentacją, ale budzi ona mój głęboki sprzeciw. Bo nie można nadużyć prawa do informacji, tak jak nie można nadużyć prawa do życia. Próba obrony administracji przez koncepcję „dokumentu wewnętrznego” tylko zmniejsza zaufanie obywatela do państwa i nie pozwala się administracji zreformować.
EI: Jak tak wszyscy nacierają z tymi wnioskami o udzielenie informacji publicznej, to urzędnik czuje się jak w oblężonej twierdzy. Ma obawy, że nie rozstrzygnie dobrze...
PW: Właśnie! Trzeba z tym zrobić porządek. Kiedyś sądy były zalewane wnioskami o udostępnienie orzeczeń, bo obywatele chcieli wiedzieć, jak orzekają sądy. Nie każdy od razu chce kupić specjalistyczne oprogramowanie z bazą danych orzeczeń, którą oferują komercyjne wydawnictwa. Swoją drogą nie wiem, dlaczego wydawnictwa tymi orzeczeniami dysponują, a obywatele mieli czasem kłopot, by uzyskać do nich dostęp. Dwa lata temu w Ministerstwie Sprawiedliwości nastąpiła refleksja, że coś jest nie tak. I resort zdecydował o stworzeniu portalu orzeczeń sądowych. Zniknął dylemat udostępniać czy nie.
Upubliczniana jest większość wyroków. Proste.
EI: Dokładnie o ten sam efekt chodzi w przypadku rejestrów umów, prawda?
PW: Tak! Mnie jednego można spuścić na drzewo. Ale nie jestem już sam. I jeśli będę musiał, to poproszę 10 tys. przyjaciół na Facebooku i każdy z nich złoży wniosek o dostęp do informacji publicznej. Czy to się administracji opłaca? Opór nie ma sensu.
EI: Ale to szantaż.
PW: Absolutnie nie! To rozsądny kompromis. Godzenie interesów. Jestem nawet czasem bezczelny i jak dostanę informację z urzędu, to nie udostępniam jej innym. Mówię im: sami o nią wystąpicie do urzędowego źródła.
EI: Po co?
PW: Aby zmienić system, by edukować. Chodzi o wiarygodną, urzędową informację. Żeby wszystko było zamieszczane w BIP i żeby było dostępne dla wszystkich bez faworyzowania jednych, a dyskryminowania innych. Bo jak mi coś dano, innym też się należy. A przyglądanie się temu, jak działa państwo, branie odpowiedzialności za jego działanie to postawa obywatelska.
EI: A jak pan widzi, że w obrębie samej administracji rządowej nie ma spójnego stanowiska czy ujawniać rejestry, czy nie, to co pan myśli?
PW: Wiem, że urzędnik jest między młotem a kowadłem. Jeśli udostępni za dużo, naruszy prawo i grozi mu za to odpowiedzialność karna. Jeśli nie udostępni tego, co powinien, to też dopuszcza się przestępstwa i grozi mu odpowiedzialność karna. Standaryzacja tego procesu zdjęłaby z niego ten ciężar. Jeśli umowa została zarejestrowana w systemie księgowym, odpowiednia informacja powinna się od razu pojawić w BIP. Proste.
EI: Ale pytania o umowy doprowadziły też do histerycznych reakcji, prób podważenia sensu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
PW: Rzeczywiście wniosek o ujawnienie umów Sądu Najwyższego z wydawnictwami sprowokował aż złożenie przez SN wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z konstytucją podstawowych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. To tylko oznacza, że pytania były bardzo celne.
EI: A co pan powie tym, którzy mówią: gra nie jest warta świeczki. Ani w umowach, ani w rejestrach nie ma fajerwerków. Nie ma np. dowodów na malwersacje, kumoterstwo czy korupcję.
PW: Ale tu nie chodzi o wykrywanie skandali i afer!
EI: A o co?
PW: Chodzi o to, aby obywatel miał zaufanie do państwa. Ujawnienie rejestru umów pozwala na dyskusje o racjonalności i efektywności działania państwa. Nie chodzi o to, aby kogoś złapać za krocze i trząść, ale aby przenieść tę dyskusję na poziom konkretnych sum. Wtedy rozumiemy bardziej to nasze państwo. Możemy wówczas mówić o tworzeniu „prawa opartego na dowodach”. A z fizyki wiemy, że obiekt obserwowany zmienia się pod wpływem obserwacji.
EI: Czy to nie jest pomieszanie ról, o którym mówił Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji („Główkujemy nad informacją publiczną”, DGP 21/2014)? Powiedział tak: „Strona społeczna mówi: pokażcie, czym się zajmujecie, a my będziemy wam przesyłać różne pomysły, żebyście je wykorzystywali. Efekt? Nie będziemy się niczym innym zajmować jak tylko weryfikacją tych pomysłów. To najprostsza metoda na sparaliżowanie każdego urzędu”.
PW: Mam dużo szacunku do pracy szefa RCL, nawet wspieram jego działania, gdy mam ku temu okazję. Jednak w art. 4 konstytucji jest mowa o tym, że naród sprawuje władzę zwierzchnią również bezpośrednio.
EI: Ale chodzi o formy demokracji bezpośredniej, np. referenda, prawo petycji.
PW: A jak mam realizować prawo petycji, gdy nie wiem, jak działa państwo? Aby reformować państwo, muszę znać mechanizmy. Nie można komuś dać władzy zwierzchniej i pozbawić go informacji. Poza tym świadomi obywatele to też silniejsze państwo. Państwo obywateli, nie państwo urzędników.
EI: Szef RCL tłumaczył, że aparat, który ma działać sprawnie, musi mieć czas na podjęcie decyzji, bez podglądu. Pan zgadza się z taką argumentacją?
PW: Nie mam z tym większego problemu. Niektórzy postulują wprowadzanie tajemnicy deliberacji, która będzie dotyczyła procesu decyzyjnego na jego roboczym etapie. Ale jest warunek: na koniec, po podjęciu decyzji, ta informacja o decyzji i o argumentacji za nią stojącej zostanie udostępniona. Będziemy wiedzieć, kto – z imienia i nazwiska – ją podjął i dlaczego. I jeśli wprowadzimy takie ograniczenie w dostępie do informacji publicznych, to jako wyjątek od generalnej zasady jawności powinien być on bardzo precyzyjne zapisany w ustawie.
EI: Obecna ustawa nie jest precyzyjna?
PW: Otwieram ustawę o dostępie do informacji publicznej i czytam: każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Dla mnie to jasny przepis. Ale nie dziwię się, że obywatele to testują. Sprawdzają, czy numer komórki prezydenta miasta to informacja publiczna czy nie. Jaki charakter mają notatki, kalendarze ministrów, e-maile. W ten sposób obywatele niwelują stan niepewności prawnej. Przeciwdziałają anomii. Działając we własnym interesie, zabiegają przy okazji o interes publiczny.