Obie przychodzą mi na myśl, gdy przyglądam się działaniom związanym z implementacją prawa UE - pisze prof. Ewa Łętowska.
Pierwsza jest symbolem nie tylko stolicy Francji, ale przede wszystkim dobrej roboty: nowatorska, wymagała wizjonerstwa projektowania i precyzji wykonania w stopniu przekraczającym czasy, w jakich powstawała. Trzeba było wymyślić nie tylko ją samą, ale i sposób, jak ją zbudować. I to dopiero była sztuka. Szczególne wrażenie (na mnie przynajmniej) zrobiło wykorzystanie przesypującego się z góry piasku, aby automatycznie, bez żmudnego mierzenia i obliczania, osiągnąć precyzję „spięcia” w poziomie i pionie odrębnie budowanych czterech nóg wieży. Biegłość i pomysłowość, precyzja i kooperacja – tego symbolem jest wieża, nosząca zresztą imię nie tego, kto ją wymyślił i zaprojektował, ale tego, kto odkupił pomysł.
Druga z wież to symbol bezowocnego wysiłku, który miał służyć zjednoczeniu, a okazał się kontrproduktywny. Zmarnowano ideę, czas, materiały, skłócono się i podzielono. I mała pociecha, że w zgubnym pomieszaniu języków interweniowały siły nadprzyrodzone, którym niemiłe było połączenie ludzi we wspólnym dziele.
Te dwa przykłady przychodzą mi na myśl, gdy przyglądam się działaniom związanym z implementacją prawa UE. Ustawicznie wychodzi nam wieża Babel. Nie wymaga się od nas wizjonerstwa francuskich budowniczych, lecz jedynie znajomości kilku klasycznych zasad prawa i zwykłego porządku w ich wdrożeniu.
Taką pierwszą zasadą jest, że – przy dyrektywach – preambuła służy do wyjaśnienia celu nadrzędnego dyrektywy. Użyte przy implementacji środki, nawet jeśli zgodne formalnie z brzmieniem prawa europejskiego, muszą być jeszcze dodatkowo sprawdzone „na okoliczność” zgodności z celem wyrażonym w preambule. W prawie rodzimym nie można więc używać konstrukcji i sformułowań, które – chociaż pozornie i formalnie nie są z treścią dyrektywy sprzeczne – unicestwiałyby ów cel, ratio prawa wspólnotowego.
Czytam teraz biadolenia nad naszym „prawem śmieciowym”. Przetargi w gminach kończą się wybraniem, jak to u nas, najtańszej oferty. Bo to przetargi publiczne i stosuje się do nich prawo o zamówieniach publicznych, a ono tak jest u nas rozumiane i stosowane. Ustawa śmieciowa, będąca implementacją „śmieciowych” dyrektyw odsyła do nich. Rezultat? Fatalny. Utyskiwania, że odpadki wywozi się rzadziej, bo tak jest w ofercie najtańszego operatora. A że to gorzej dla „producenta” śmieci, bo trzeba sortować i trzymać kłopotliwy urobek u siebie? No to co, ma się on cieszyć z gospodarności gminy przy przetargu.
Ale to nie jedyny kłopot. Tu i ówdzie zrezygnowano bowiem przy okazji z kosztowniejszych usług zapewniających sortowanie i recykling. Gdzieniegdzie wywozi się do lasu, zaśmiecając i zatruwając środowisko. Bo tak taniej. Wywiezienie na wysypisko kosztuje. Rada, jaką miałabym do przekazania prawnikom firm o bardziej zaawansowanej technologii przetwarzania śmieci niż z wywrotki na ściółkę, przegrywającym przetargi: walczyć! A sprawdźcie, czy aby nie mamy tutaj do czynienia z wadliwością implementacji prawa unijnego? No i wyciągnijcie wnioski z tego co, jak i gdzie zaskarżyć. Bo co prawda w polskiej ustawie śmieciowej werbalnie nawiązuje się do celów głoszonych w preambułach implementowanych unijnych dyrektyw (z 1999/31 WE i 2008/98 WE): ulepszenie gospodarki odpadami w celu ich zagospodarowania, recyklingu i ochrony środowiska, ale już ustawa o zamówieniach, do której się odsyła przy wyborze „operatora śmieci” operuje głównie kryterium najniższych cen.
Zachodzi zatem sprzeczność celów i kryteriów, które mają teoretycznie to właśnie sprawdzić. A kto winny? Autor niefortunnej rozbieżności pomiędzy celami dyrektyw śmieciowych (ich preambuły trzeba czytać i rozumieć, bo mają normatywne znaczenie) i ubóstwem kryteriów przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych, które mają decydować o wyborach oferty. To wada implementacji: gdybyż autorzy ustawy śmieciowej, odsyłając do procedury o zamówieniach, choć zająknęli się gdzieś o nieadekwatności kryteriów. Gdyby wskazali na konieczność ich innego ujęcia z uwagi na cele dyrektyw śmieciowych. Ale nie zrobiono tego.
Nieosiągnięcie celu dyrektywy jako takie jest trudne do wykazania. Ale już znacznie łatwiej można wykazać obniżenie standardu gospodarki śmieciowej w porównaniu do sytuacji sprzed tej kulejącej implementacji. Za kontrproduktywną implementację odpowiadają i legislator, i ci, którzy implementowaną ustawę stosują, a więc samorządy organizujące i rozstrzygające przetargi. Oto przykład roboty, gdy budowniczowie, którzy zamierzali wznieść wieżę Eiffla, wybudowali w rzeczywistości wieżę Babel. I nic nie jest w stanie rozwiać ich złudzeń, chociaż dla laika i miłośnika spaceru po lesie widać, że coś nie tak.
Przykładów jest więcej. Mamy wdrożyć dyrektywę 2010/63/UE w sprawie ochrony zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych. Trwają prace nad stosowną ustawą. I znów konieczne jest dochowanie wierności celom prawa unijnego przy wykorzystaniu marginesu swobody regulacyjnej służącej państwu implementującemu. Regulacja wymaga zachowania proporcjonalności przy wyważaniu pozostających ze sobą w kolizji interesów: dobrostanu zwierząt (to jeden z celów wszelkich polityk UE – tak głosi art. 13 TFUE) oraz niekwestionowanej konieczności ich wykorzystania do celów naukowych. To ostatnie, niestety, wiąże się z zadawaniem zwierzętom cierpienia.
Regulacja dopuszcza je zatem, ale jedynie w koniecznym zakresie, a nie w zakresie dyktowanym wygodą czy interesem prowadzącego doświadczenia. To wymaga odpowiedniego operowania przy implementacji regulacją typu zasada (dla dobrostanu zwierząt) i wyjątek (uzasadniony koniecznością doświadczeń). Wyjątek niekonieczny oznacza sprzeniewierzenie się zasadom prawidłowości implementacji. Polski projekt (znam wersję ze stycznia 2014 r.) daje zaś nadmierną przewagę interesowi, a nawet wygodzie prowadzącym doświadczenia.
Konkrety? Dyrektywa (art. 10) przewiduje zasadę, że do doświadczeń używa się zwierząt wyłącznie w tym celu hodowanych. O ewentualnych odstępstwach decyduje się in casu, na podstawie uzasadnienia naukowego. Implementacja alla polacca (art. 7 projektu) dopuszcza zaś wyjątek „gdy procedury nie można wykonać” z wykorzystaniem zwierząt pochodzących z hodowli. Nie można wykonać, bo może wygodniej, łatwiej, taniej? Dlaczego nie można? W dyrektywie decydują wyłącznie uzasadnienie naukowe (sens eksperymentu). Różnica jest ewidentna, a problem w nieumiejętności czytania preambuły ze zrozumieniem też.
To zresztą w ogólności smutna przypadłość naszych prawników implementatorów, którzy preambuły uważają za mowę-trawę. A przecież preambuła w prawie unijnym ma podstawowe znaczenie. Z niej wynika wskazówka co do zakresu pozostawionego swobodzie ustawodawcy krajowego, czyli ile miejsca nam zostało na manewry we własnym prawie. Na tym ustawicznie się wywracamy, nie dostrzegając możliwości, jakie nam stworzono, ani obowiązku kierowania się celem dyrektywy, przy wykorzystaniu własnej swobody. Niestety brakuje nam zrozumienia tego, co mówią inni i czego od nas oczekują. Jak budowniczym wieży Babel.
W dyrektywie 2010/63 UE przewiduje się powołanie ciała pełniącego funkcję „rzecznika dobrostanu zwierząt” (animal-welfare body). Tam jest to ciało kontrolne, a kontrola jest działaniem publicznoprawnym, władczym. Polski projekt przewiduje (art. 25) umowę o świadczenie usług (opiniodawczo-doradczych). Umowy zaś to domena prawa prywatnego. To tak, jakby nadzór budowlany świadczył usługę na rzecz inwestora. A przecież usługodawcę się wynajmuje lub nie wynajmuje, jak się chce i jakiego się chce. Kontroli natomiast się podlega, niezależnie od swej woli czy umowy. Umowę albo podpiszemy z tym, kto będzie świadczył nam usługę na zaakceptowanych przez nas warunkach, albo jej nie podpiszemy. Widzimy różnicę? Jak tak, to szybki quiz: komu to sprzyja, zwierzętom i ich dobrostanowi czy przedsiębiorcy?
Nieporozumienie, które tak jakoś przypadkiem powoduje, że dyrektywa już w chwili narodzin skazana jest na nieefektywność, świadczy o nieprawidłowości implementacji. A może to po prostu przekleństwo wieży Babel: niezrozumienie tego, że jak coś się nam mówi, to ma to być jednak dobrze i racjonalnie, a nie tylko jakoś tam skonstruowane?
