Przedstawiamy kolejną część cyklu, który ma ułatwić młodym prawnikom przygotowanie się do egzaminu adwokackiego i radcowskiego, zaplanowanego na 19–21 marca. W tym tygodniu zachęcamy do analizy kazusów z zakresu prawa administracyjnego. Opracował je Kamil Gorzelnik, adwokat, autor książki "Egzaminy prawnicze Ministerstwa Sprawiedliwości", tom 3. Partnerem cyklu jest wydawnictwo C.H Beck.

Kazus 1

Stan faktyczny

W dniu 28 stycznia 2012 r. starosta radomszczański wydał decyzję, na podstawie której orzekł w punkcie pierwszym o zwrocie na rzecz rodzeństwa Stanisława i Barbary Tymińskich uprzednio wywłaszczonych działek nr 22/10, 23/10 położonych w Radomsku przy ul. Piłsudskiego. W punkcie drugim decyzji orzeczono o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Stanisława i Barbary Tymińskich w udziałach po jednej drugiej. W punkcie trzecim decyzji organ odmówił natomiast zwrotu działek nr 24/10, 25/10. W punkcie czwartym, piątym i szóstym decyzji, które mają związek z punktem pierwszym orzeczono kolejno, iż kwota odszkodowania za zwróconą nieruchomość wynosi 0 zł, określono, że zwrot nieruchomości następuje w stanie, w jakim się ona znajduje na dzień zwrotu i wskazano, że decyzja niniejsza stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych.
W uzasadnieniu decyzji z 28 stycznia 2012 r. organ I instancji wskazał m.in., że działki nr 22/10 oraz 23/10 nie zostały wykorzystane zgodnie z celem ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, natomiast działki nr 24/10 i 25/10 stanowią obecnie drogę gminną, co wyklucza możliwość ich zwrotu. Stanisław i Barbara Tymińscy wnieśli odwołanie od decyzji starosty w zakresie braku zwrotu działek nr 24/10 i 25/10, wskazując m.in., że nie zostali oni zawiadomieni o zamiarze wybudowania na tychże działkach drogi publicznej.
Decyzją z 21 kwietnia 2012 r. wojewoda łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Barbary i Stanisława Tymińskich, na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję starosty z 28 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, wskazał, iż akta sprawy są niekompletne, nie zawierają wszystkich istotnych dokumentów i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, a także do pełnej weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Zadanie

Przygotuj skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ograniczając się do wskazania zakresu zaskarżenia, zarzutów oraz wniosku skargi albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej sporządzenia, opinię prawną o braku podstaw do sporządzenia skargi.

Rozwiązanie

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję wojewody łódzkiego z 21 kwietnia 2012 r., sygn. W888/03/2013 doręczoną skarżącemu 19 maja 2012 r., uchylającą decyzję starosty radomszczańskiego z 28 stycznia 2012 r., sygn. SR.52352/01/2012.
W imieniu skarżącego, na podstawie pełnomocnictwa, które załączam, na zasadzie art. 50 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej „p.p.s.a.”) zaskarżam decyzję wojewody łódzkiego z 21 kwietnia 2012 r. w części uchylającej decyzję starosty radomszczańskiego w punktach 1, 2, 4, 5 oraz 6 tejże decyzji.
Na podstawie art. 57 par. 1 pkt 3 p.p.s.a wojewodzie łódzkiemu zarzucam naruszenie przepisów postępowania, tj.
1) art. 16 k.p.a. i art. 127 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie przez organ II instancji z urzędu niezaskarżonej części decyzji starosty radomszczańskiego z 28 stycznia 2012 r., która na skutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna i nie mogła być objęta kognicją wojewody łódzkiego, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa;
2) art. 138 par. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z 28 stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy wojewoda łódzki jako organ II instancji nie był uprawniony do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do niezaskarżonej części decyzji starosty radomszczańskiego z 28 stycznia 2012 r., tj. w stosunku do punktów 1, 2, 4, 5 oraz 6 tejże decyzji.
Na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. wnoszę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części decyzji wojewody łódzkiego z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyjaśnienie

Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 par. 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej.
Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego (wyr. WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r., II SA/Ke 388/10).
Powyższe zasady nie pozwalają jednak organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się strony, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie kontroluje w tym trybie rozstrzygnięcie organu I instancji. Zatem strona może odwołać się zarówno od całej pozytywnej i negatywnej decyzji.
Może także odwołać się tylko od negatywnego rozstrzygnięcia, stanowiącego samodzielną część rozstrzygnięcia, które nie wpływają na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 par. 1 k.p.a.).
W świetle powyższego w sytuacji, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (tak m.in. w wyrokach NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, z 25 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 1198/06, z 2 lutego 2009 r., sygn. I OSK 1248/08).
Rozpoznanie sprawy poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a.) polegające na rozpoznaniu odwołania od ostatecznej decyzji.
Organ odwoławczy mimo wyraźnego określenia zakresu, w jakiej części zaskarża się decyzję pierwszoinstancyjną wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną, tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt 1, 2, 4, 5 i 6. Tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 par. 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. Powyższe powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji w pkt 1, 2, 4, 5 i 6.
Wobec stwierdzenia, że decyzja wojewody została w części wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 127 par. 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. – wniosek skargi oparto na art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.
Podstawą żądania zasądzenia kosztów postępowania jest art. 200 p.p.s.a., stosownie do którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Stan faktyczny nie był na tyle szczegółowy, aby można było zaskarżyć i postawić zarzuty także co do części decyzji wojewody łódzkiego odnoszącej się do punktu 3 decyzji starosty radomszczańskiego, a więc zakres zaskarżenia, zarzuty oraz wniosek skargi zawarty w rozwiązaniu odnoszą się wyłącznie do części decyzji wojewody łódzkiego.

Kazus 2

Stan faktyczny

Decyzją z 14.11.2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265) na Transport-Logistic spółkę cywilną karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Podstawą faktyczną powyższego rozstrzygnięcia było wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Wiesław Mirowski oraz Krzysztof Dzięcioł, wspólnicy Transport- Logistic spółki cywilnej, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzucili nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę drogową, w tym nieokazanie przez inspektorów dokonujących kontroli dokumentów upoważniających do kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 18.4.2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stwierdzając, że uprawnienia do prowadzenia kontroli transportu drogowego przez funkcjonariusza Straży Granicznej wynikają z zapisów art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym.

Zadanie:

Przygotuj jako pełnomocnik Wiesława Mirowskiego oraz Krzysztofa Dzięcioła skargę do wojewódzkiego sąd administracyjnego ograniczając się do wskazania zakresu zaskarżenia, zarzutów oraz wniosku skargi albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej sporządzenia, opinię prawną o braku podstaw do sporządzenia skargi.

Rozwiązanie:

Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18.4.2013 r., znak GITD/987/04/2013 doręczoną skarżącym 4.5.2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14.11.2012 r., znak PITD/W761/11/2012 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W imieniu skarżących, na podstawie pełnomocnictwa, które załączam, na zasadzie art. 50 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a") zaskarżam decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18.4.2013 r. w całości.

Na podstawie art. 57 par. 1 pkt 3 p.p.s.a Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 29 k.p.a poprzez zaadresowanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a także decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Transport – Logistic spółki cywilnej zamiast do wspólników tejże spółki, w sytuacji gdy co do zasady spółka cywilna nie może posiadać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a;

2) art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta z uwagi na jej skierowania do niewłaściwej osoby nie powinna zostać utrzymana w mocy.

Na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 18.4.2013 r. w całości. Na podstawie art. 135 p.p.s.a wnoszę także o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14.11.2012 r.
Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a wnoszę o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyjaśnienie:

Zgodnie z art. 29 k.p.a stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zaadresowanie decyzji do spółki cywilnej, miast do wspólników, sprzeczne jest z art. 29 k.p.a, a nadto, w razie zaniechania działalności, powodowałoby niewykonalność nałożonego obowiązku (wyr. WSA siedziba w Gliwicach z 3.6.2009 r., II SA/Gl 1245/08). Podobne stanowisko wynika z wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 25.5.2009 r. (VI SA/Wa 470/09), w myśl którego spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Nieprawidłowe oznaczenie strony nie jest równoznaczne z brakiem jednego z elementów decyzji, który przesądza o tym, że dane pismo zawierające określone rozstrzygnięcie jest decyzją. Skierowanie przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego do spółki cywilnej czyli do podmiotu, który w ogóle nie może być stroną postępowania administracyjnego powoduje, że decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność, nie pozbawia natomiast wydanego rozstrzygnięcia charakteru decyzji.

Spółka cywilna może wyjątkowo być stroną postępowania administracyjnego, gdy istnieje przepis prawa materialnego nadający spółce cywilnej status strony. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23.6.2010 r. (VIII SA/Wa 214/10) treść art. 29 k.p.a nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status. Przepisy ustawy o transporcie drogowym spółce cywilnej takiego statusu jednak nie przyznają, stąd w tym przypadku decyzja administracyjna powinna być zaadresowana do wspólników spółki cywilnej.

Warto pamiętać, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 k.p.a może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Podkreślono to w wyroku NSA z 12.3.1981 r. (SA 472/81), zgodnie z którym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodną z treścią art. 138 k.p.a, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 par. 1 k.p.a.

Wobec stwierdzenia, że zaszła jedna z przyczyn, o których mowa w art. 156 par. 1 k.p.a wniosek skargi oparto na art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.

Co do żądania zasądzenia kosztów postępowania zobacz wyjaśnienie do kazusu nr 1.

Za tydzień, w piątej części, opublikujemy podsumowanie cyklu i garść praktycznych rad dotyczących tego, co - oczywiście prócz wiedzy- może się przydać aplikantom podczas egzaminu zawodowego. Partnerem cyklu jest wydawnictwo C.H Beck.