Tak, Jan Kowalski też może wpływać na to, co zapisuje się w ustawach. Ale nie wyrywa się do tego. A rządzący go nie zachęcają.
Wysłuchanie publiczne, konsultacje społeczne, obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Dzięki tym narzędziom zwykli ludzie mogą wpływać na proces legislacyjny. Sprawdziliśmy, jak to wygląda w praktyce.
– Wysłuchanie publiczne to jedna z metod dialogu. Jego istotą jest, by jak największej liczbie osób dać możliwość przedstawienia własnych opinii i rekomendacji. Dyskusja daje mniej różnorodnych opinii niż wysłuchanie. Dziś na sali mamy ok. 30 aktywnych uczestników, którzy będą zabierali głos, i ok. 100 osób obserwujących, które mogą złożyć swoje opinie w formie pisemnej – Rafał Janowicz, socjolog i moderator spotkania na temat wydobycia gazu łupkowego wprowadza uczestników w zasady, którymi będą się kierować. W spotkaniu, które odbyło się w ubiegłym tygodniu w Lublinie, mogli wziąć udział wszyscy zainteresowani. Jedyny warunek – musieli wcześniej się zarejestrować. – Przypominam: każdy z uczestników ma cztery minuty na wypowiedź plus dodatkową minutę na dokończenie myśli. Proszę o uszanowanie tej zasady, by nie zabierać czasu innym. W ciągu dwóch dni wypowiedzi można uzupełnić w formie pisemnej. Na początku aktywny uczestnik powinien podać imię i nazwisko oraz podmiot, który reprezentuje. Wystąpienia powinny być na temat. Nie oceniamy wystąpień przedmówców, nie polemizujemy z poprzednikami – wylicza prowadzący.
Uczestnicy rozmaici. Mieszkańcy regionu, zainteresowani tematem, przedstawiciele organizacji ekologicznych, firm posiadających koncesje wydobywcze, reprezentanci samorządów. Kolejność zabierania głosu – losowa. Pomiędzy wystąpieniami swoje prezentacje miały m.in. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska czy Okręgowy Urząd Górniczy w Lublinie, które opowiadały, jak wydobycie gazu łupkowego wygląda w świetle prowadzonych przez nie kontroli.
– Moja szkoła leży w gminie Gościeradów, gdzie Chevron prowadzi odwiert próbny. Chciałem powiedzieć o ich polityce informacyjnej – głos zabiera Krzysztof Wronka, dyrektor szkoły w Księżomierzu. – Dzięki tej firmie udało się zorganizować wycieczkę dzieci na wiertnię i pokazać rzeczy związane z wydobyciem gazu łupkowego. Uczniowie mogli się zapoznać z technologią, pokazano im, jakie są zabezpieczenia. Jestem pod bardzo dużym wrażeniem ich skali. Uważam osobiście, że jest to duża szansa dla Polski. Szansa na uniezależnienie się od dostaw gazu z Rosji – mówi dyrektor, który jest historykiem.
Barbara Siegieńczuk, mieszkanka wsi Żurawlów, gdzie od ponad 130 dni trwa protest mieszkańców, jest jednak krytyczna. – W naszej miejscowości koncesję „Grabowiec” ma firma Chevron, która jest dobrym przykładem na to, jak w Polsce łamie się prawo. Cały system koncesyjny jest kulawy. Firma dostała koncesję w 2007 r. bez zachowania procedury przetargowej. 27 czerwca 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że koncesje w Polsce zostały wydane niezgodnie z prawem Unii Europejskiej. Do dziś minister środowiska nie odpowiedział na skargę w tej sprawie, którą złożyliśmy pod koniec lipca 2013 r. – wylicza kobieta. Oczywiście przedstawiciele Chevronu, którzy się później wypowiadają, zapewniają, że działają zgodnie z prawem, i powołują się na liczne kontrole, które nie potwierdziły żadnych poważniejszych nieprawidłowości.
Widać, że pracownicy koncernu są dobrze przygotowani do spotkania. Cztery osoby siadły parami w dwóch różnych punktach sali, momentami zachęcając uczestników do zabrania głosu. O tym, że mobilizacja zwolenników jest duża, można się było przekonać, słuchając wypowiedzi. Niektóre przypominały występ trenera Jarząbka z filmu „Miś”, który śpiewał „łubu-dubu, niech żyje nam prezes naszego klubu”. Czasem miało się wrażenie, że ktoś inny jest autorem wygłaszanego właśnie przemówienia. Z kolei przedstawiciele ekologów często mówili tak emocjonalnie, że choć na pewno część argumentów była trafna, to nie udało im się przekonać do tego słuchaczy.
– Pewną słabością jest to, że mieliśmy kilka płomiennych wystąpień, ale bez konkretnych rekomendacji. A powtórzę, że chodzi o to, by takich opinii zebrać jak najwięcej – tłumaczy kierujący dyskusją Rafał Janowicz. – To jest nauka dla każdego środowiska, ponieważ wystąpienie publiczne daje możliwość wpływania wszystkim grupom. Regulamin jest jawny od początku do końca, tak więc wszyscy mogą się przygotować do wypowiedzi.

W teorii każdy projekt jest do wglądu

Spotkanie, które się odbyło w Lublinie, to w Polsce inicjatywa dosyć nowatorska. Podobne organizowano dotychczas przy okazji debaty na temat GMO.
Czy są skuteczne? – Po wysłuchaniach w Gdańsku i w Lublinie odniesiemy się do wszystkich uwag i uzasadnimy, czy weźmiemy je pod uwagę w czasie tworzenia prawa dotyczącego wydobycia gazu metodą szczelinowania – zapewnia Michał Milewski z Ministerstwa Środowiska, które jest organizatorem przedsięwzięcia. Uczestnikom spotkania w Lublinie ta deklaracja wydaje się karkołomna. To po tym, jak wiceminister Piotr Woźniak otworzył ich konferencję, spotkał się z dziennikarzami, a potem już na salę nie wrócił.
Jednak urzędnicy muszą ustosunkować się do każdej wypowiedzi i uzasadnić, dlaczego ją uwzględnienią lub nie. Procedura ta działa także przy internetowych konsultacjach społecznych dotyczących ustaw. Tak mówi prawo. Jest to ścieżka, w czasie której obywatele mogą mieć realny wpływ na tworzenie prawa. Tyle że oni z niej niechętnie korzystają. – Teoretycznie każda z projektowanych ustaw powinna przejść proces konsultacji społecznych i powinna zostać zamieszczona na stronie internetowej odpowiedniego ministerstwa. Ale w praktyce nie zawsze tak jest – mówi Witold Klaus, szef Stowarzyszenia Interwencji Prawnej. – W Biuletynie Informacji Publicznej na bieżąco nikt nie jest w stanie tego śledzić. Pewnie dlatego część ministerstw wysyła listy do konkretnych organizacji i informuje o rozpoczętych konsultacjach. Ale trudno powiedzieć, jak taka lista powstaje. Czasem dostajemy informacje o projektach, które leżą zupełnie poza naszym polem zainteresowania. Czasem takie, które powinniśmy dostać, omijają nas szerokim łukiem.
To, że obieg informacji przy konsultacjach społecznych szwankuje, potwierdza także słynny już przypadek dyskusji wokół ACTA, gdzie już sam dobór opiniujących ustawę wzbudził kontrowersje. Resort kultury skonsultował te założenia z 27 organizacjami zrzeszającymi m.in. twórców czy stacje telewizyjne, ale zapomniał o zwykłych użytkownikach.
Nadszedł więc czas na pytanie o realia – czy stowarzyszenia i fundacje faktycznie mają wpływ na stanowione prawo? Jaka jest skuteczność tego procesu? – Bardzo różna. Zależy od ministerstwa i osób biorących udział w konsultacjach – odpowiada Klaus. – Zdarzało się, że byliśmy ignorowani, składaliśmy uwagi, ale nawet nie mam pewności, czy ktoś je przeczytał. I oczywiście żadna z nich nie została uwzględniona. Ale są też przypadki, w których nasz głos dotyczący tworzonego prawa jest uważnie słuchany. W powstającej właśnie ustawie o cudzoziemcach nie dość, że były konsultacje z organizacjami pozarządowymi, konferencja uzgodnieniowa, na której docieraliśmy stanowiska, to jeszcze teraz, na etapie prac w komisji sejmowej, 80 proc. naszych uwag zostało wziętych pod uwagę.

Sejm słuchał siedem razy

Obywatel Jan Kowalski może mieć realny wpływ na tworzone prawo również dzięki wprowadzonym ustawą z 2005 r. wysłuchaniom publicznym, które odbywają się w Sejmie. W obecnej kadencji odbyły się one siedem razy, tak więc dotyczą niewielkiego procentu przygotowywanych ustaw. – Decyzja o zorganizowaniu wysłuchania publicznego należy do komisji sejmowej rozpatrującej dany projekt – mówi Barbara Grabowska z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. – W sytuacji, w której projekt nie był konsultowany przed skierowaniem go do Sejmu, na pewno warto rozważyć przeprowadzenie wysłuchania, w szczególności jeśli projekt budzi zainteresowanie społeczne – dodaje. Frekwencja na wysłuchaniu zależy od tematu. Kiedy dotyczyło ostatnich zmian w prawie o zgromadzeniach, uczestniczyło w nim jedynie kilkanaście osób. Za to wysłuchanie związane ze zmianami w prawie o ustroju sądów powszechnych w 2011 r. przyciągnęło ponad 200 osób.
Czy wysłuchanie jest skuteczne? Prawniczka zauważa, że niełatwo do niego doprowadzić. W opinii prawnej HFPC można przeczytać, że „w aktualnym stanie prawnym zadaniem trudnym jest już samo podjęcie uchwały o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego w sprawie danego projektu ustawy – wymaga to uzyskania większości głosów członków komisji, do której skierowano projekt do rozpatrzenia. Z tych względów małe szanse mają wnioski pochodzące od sejmowych partii opozycyjnych”.
Informacja o wysłuchaniu pojawia się tylko na stronie Sejmu. A przez to dowiaduje się o nim niewiele osób. Jeśli chcą wziąć w nim udział, muszą zarejestrować się co najmniej 10 dni przed, wypełniając skomplikowany formularz zgłoszeniowy. Chętnych bywa więc niewielu.
Jakby tego było mało, kiedy już do wysłuchania dojdzie, kiedy już przyjdą na nie zainteresowani uczestnicy, następuje problem z opiniami, które zostaną wówczas zgłoszone. Bo nie wiadomo, co się z nimi dzieje. Czy komisja bierze je pod uwagę, czy nie? A jeśli tego nie robi, to dlaczego? Procedura tego do końca nie wyjaśnia.

A polityk i tak zrobi swoje

Czy chcemy, by tworzeniem prawa zajmowali się wyłącznie wyłonieni w wyborach rządzący? A może ten przywilej nie powinien być zastrzeżony dla posłów, choćby byli oni reprezentantami narodu, a nie partii?
Jeśli uznamy, że również obywatele mogą bezpośrednio decydować o kształcie ustaw, powinniśmy być zwolennikami obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Obecnie prawo przewiduje, że po zebraniu 100 tys. podpisów Sejm musi się danym projektem zająć. Jednak, jak podaje Inicjatywa Obywatele Decydują, w ciągu 13 lat ponad 4,5 mln podpisów, które Polki i Polacy złożyli pod różnymi projektami, trafiło do kosza. Z ponad 100 projektów obywatelskich pełną ścieżkę legislacyjną ukończyło 8. A z tych ośmiu zaledwie trzy uchwalono w formie, która była zbliżona do pierwotnego projektu. Dlatego członkowie IOD zebrali ponad 200 tys. podpisów, by... ustawę dotyczącą obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej zmienić. – Zasadniczo zgodziły się z nami wszystkie kluby oprócz Platformy Obywatelskiej, z którym spotkaliśmy się już kilka razy i staramy się uzyskać jakiś konsensus – tłumaczy Rafał Górski z Instytutu Spraw Obywatelskich. – Główne punkty sporne to możliwość odrzucania inicjatywy w pierwszym czytaniu ustawy oraz określone terminy pierwszego i drugiego czytania. W ten sposób uda się uniknąć tzw. zamrażarki sejmowej.
Dlaczego obywatele nie tworzą prawa, choć teoretycznie mogą? Część trudności wynika ze skomplikowanych procedur i tego, że politycy, choć głoszą piękne hasła o społeczeństwie obywatelskim, niechętnie oddają głos wyborcom. Ale obywatele wcale nie są lepsi. Zwyczajnie im się nie chce. – Rozmowy trzeba się nauczyć. Musimy się przyzwyczaić brać udział w różnych formach demokracji – mówi Rafał Janowicz. Być może krokiem w tym kierunku będzie prowadzony w siedmiu powiatach projekt „Porozmawiajmy o łupkach”, gdzie ma być stworzona płaszczyzna do porozumienia na temat szczelinowania. Na pewno ci, którzy wezmą w niej udział, dowiedzą się więcej o procesie wydobycia. Może uda się wypracować wspólne stanowisko, które wpłynie na późniejszy proces legislacyjny.
Swój wpływ na oddalanie obywateli od ustaw mają również urzędnicy. – Nie wszyscy chcą wrzucać projekty do szerszych konsultacji, ponieważ boją się protestów. Ale przecież lepiej, żeby one się pojawiły na etapie prac legislacyjnych niż po wejściu w życie konkretnych rozwiązań – mówi nam anonimowo pracownik jednego z ministerstw. – Poza tym jeśli wprowadza się konsultacje, wybija się z ręki broń przeciwnikom. Kiedy ktoś jest przeciw, można mu przedstawić argument, że był czas na takie rozmowy – dodaje nasz rozmówca.
Narzędzia do tego, by obywatele tworzyli prawo, są i powoli stają się, używając języka informatyki, „user friendly”. Teraz jeszcze musimy się nauczyć z nich korzystać.
Czy na pewno chcemy, by obowiązujące nas wszystkich ustawy układali wyłącznie wyłonieni w wyborach politycy? Nawet gdyby byli reprezentantami narodu, a nie własnej partii? Nie musi tak być. Mamy narzędzia, żeby wziąć prawo w swoje ręce