Reforma bez autonomii

Politycy, rozdzielając przed trzema laty funkcję ministra sprawiedliwości od prokuratora generalnego, chcieli dać śledczym upragnioną niezależność. Złośliwi mówią jednak, że z niezależnością prokuratury jest jak z UFO – wszyscy o niej mówią, ale nikt jej nie widział. Do pełni szczęścia zabrakło tego, co najważniejsze – autonomii budżetowej oraz przyznania prokuratorowi generalnemu inicjatywy ustawodawczej. – Najistotniejszym zadaniem tej reformy było uwolnienie prokuratury od nacisków politycznych. Oprócz oddzielenia funkcji ministra sprawiedliwości od prokuratora generalnego wzmocniono także pozycję prokuratorów poprzez zagwarantowanie im niezależności w zakresie treści czynności procesowej podejmowanej przez prokuratora – optymistycznie ocenia Konrad Orlik, adwokat w kancelarii Kochański Zięba Rapala i Partnerzy. Dla niego założenia reformy sprzed 3 lat należy ocenić in plus. – Co nie oznacza, że zawsze odbiór społeczny prokuratury i prokuratorów jest pozytywny – mówi.

Szeregowi śledczy są bardziej sceptyczni. Niezależność prokuratury dostrzegają głównie na papierze. Przełożony co prawda nie może wchodzić z butami w prowadzone śledztwa, wydając wytyczne czy polecenia dotyczące czynności procesowych. Ale są subtelniejsze metody wpływania na wynik spraw. Najpopularniejsza to wędrowanie spraw między prokuraturami. – Przenoszeniu spraw towarzyszy przekonanie, że w tym łańcuszku znajdą się taka prokuratura i taki prokurator, którzy swoimi decyzjami wyjdą naprzeciw pewnym oczekiwaniom – słyszymy od śledczych. Kolejnym kanałem ingerowania w postępowania są nieoczekiwane awanse w strukturze organizacyjnej. To takie sytuacje, gdy nagle prokurator prowadzący śledztwo dowiaduje się o przeniesieniu go do innej komórki organizacyjnej lub sądowej – czyli takiej, która nie zajmuje się prowadzeniem spraw. Ryzyko ingerencji w tok śledztw jest tym większe, gdy w sprawie pojawiają się nazwiska znanych osób, polityków, lokalnych działaczy.

Kolorowo z niezależnością nie jest także na poziomie Prokuratury Generalnej. – Mamy model zależności od Sejmu, który może odwołać prokuratora generalnego. Mamy też model faktycznej zależności od władzy wykonawczej, ta bowiem decyduje o budżecie prokuratury – przyznaje Jacek Skała. Jego zdaniem łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której w ramach odwetu za postawienie zarzutów znanemu politykowi z partii rządzącej zakręcony zostanie kurek z pieniędzmi na funkcjonowanie prokuratury.

Niezależność prokuratury pod wielkim znakiem zapytania stawia też brak konkretnego terminu na przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania prokuratora generalnego przez premiera. – W ubiegłym roku czekaliśmy na to 8 miesięcy. Jeżeli prokurator generalny nie będzie miał odpowiednich cech osobowościowych, może w tym czasie obawiać się podejmowania odważnych decyzji, a nawet swoją postawą wpisywać się w oczekiwania rządzących polityków – ostrzega prokurator Skała.

Na biurku premiera leży sprawozdanie szefa Prokuratury Generalnej za 2012 r. wraz z negatywną opinią ministra sprawiedliwości. Nie wiadomo, ile czasu tym razem premier będzie trzymał Andrzeja Seremeta w niepewności i czy powinien zacząć on już sprzątać swoje rzeczy z biurka. Zgodnie z przepisami premier może przyjąć albo odrzucić sprawozdanie, „mając na względzie realizację zadań przez prokuratora generalnego w zakresie strzeżenia praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw”. Jeżeli sprawozdanie odrzuci, ma prawo wystąpić do Sejmu z wnioskiem o odwołanie prokuratora generalnego przed upływem jego kadencji. W ubiegłym roku Andrzej Seremet dał jasno do zrozumienia, że ustawa powinna określać termin oceny sprawozdania, a „brak takiego terminu działa destabilizująco na instytucję prokuratury”.

Na razie szef rządu zapoznaje się z opinią ministra sprawiedliwości Marka Biernackiego, który zarzucił prokuraturze brak refleksji nad rzeczywistymi problemami i co gorsza – brak wizji ich rozwiązania. Przypomniał też to, co już wszyscy wiedzą: że 40 proc. prokuratorów wyższych szczebli – a więc lepiej opłacanych – nie prowadzi postępowań sądowych i prokuratorskich, koncentrując się na nadzorze, wizytacjach lub organizacji pracy; że prokuratorzy liniowi w rejonach załatwiają 99,5 proc. spraw, mimo że konsumują tylko 58,83 proc. wydatków prokuratury. Wychwycił także „poważne mankamenty w zarządzaniu kadrą orzeczniczą prokuratury”, „pasywność przy wypracowaniu sprawnych mechanizmów przejmowania skomplikowanych spraw przez prokuratury okręgowe i apelacyjne” i „brak efektywnego nadzoru służbowego”. Własnej wizji prokuratury dotąd jasno nie przedstawił. Zapowiedział jedynie, że rząd ma wrócić do tematu zmian przepisów o prokuraturze jesienią. Z ogólnych wypowiedzi wynika, że prokuratura, zachowując niezależność, zostanie poddana silniejszym rygorom monitorującym. Rząd ponosi przecież odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa obywateli, dlatego powinien móc wpływać na to, na czym prokuratorzy skupią swoje działania.

– Proponuje się związanie prokuratury rządowymi wskazaniami w zakresie polityki karnej. Jest to poważny błąd wikłający prokuratora generalnego w rozgrywki polityczne w sytuacji, gdy powinien on się skupić na strzeżeniu praworządności i zwalczaniu przestępczości – wskazuje prokurator Skała. Największe zagrożenie dostrzega jednak gdzie indziej. Obawia się prób odejścia od bezwzględnego zakazu wydawania poleceń co do treści czynności procesowych. A to było jednym z osiągnięć ostatniej reformy prokuratury. – Obawy budzą także zmiany proponowane w sądownictwie dyscyplinarnym. Zamiast wzmacniać jego niezależność, pojawił się pomysł, by prokuratorzy „pałacowi”, dziś nieprowadzący postępowań, sądzili pozostałych, którzy na co dzień podejmują ryzyko, wydając decyzje procesowe – tłumaczy.

Dla liniowych śledczych istotne byłoby wprowadzenie dodatkowej gwarancji niezależności – zakazu odbierania śledztw i przenoszenia ich do innych jednostek, gdy ich prowadzenie nie spełnia oczekiwań polityków czy wpatrujących się w ich oczekiwania prokuratorów z centrali.