Szybkość to podobno dla rządowej legislacji priorytet. A jednak Rada Ministrów tylko sporadycznie korzysta z możliwości przesyłania projektów legislacyjnych w formie pilnej, na co pozwala konstytucja.
W tej kadencji na prawie 160 inicjatyw rządowych wykorzystano ten tryb zaledwie 10 razy (m.in. pakiet ustaw dotyczących ubezpieczenia społecznego, nowelizacja ustawy refundacyjnej). W poprzedniej kadencji na 673 inicjatywy rządowe tylko 32 objęto klauzulą pilności. Czy to oznacza, że rządowi się nie spieszy?
Eksperci mają inne wytłumaczenie. Tryb pilny jest mało atrakcyjny i dość sformalizowany. A przecież obok niego istnieje wiele furtek, które pozwalają rządzącym równie ekspresowo uchwalić zmiany prawa. Wiele inicjatyw rządowych jest puszczanych ścieżką poselską lub senacką. Duże możliwości daje także furtka przewidziana w regulaminie Sejmu, czyli uproszczony tryb procedowania ustaw.
Projekt uproszczony
– Uchwalenie ustawy w ekspresowym tempie bez zastosowania trybu pilnego jest możliwe wówczas, gdy dany akt prawny postrzegany jest przez większość posłów i senatorów, bez względu na ich przynależność polityczną, jako jednakowo ważny – wskazuje prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista i radca prawny z kancelarii radcowskiej Chmaj i Wspólnicy.
Jego zdaniem żaden tryb szczególny nie zastąpi zgodnej woli czy wręcz porozumienia politycznego.
– W sytuacji gdy za przyjęciem danej ustawy przemawia cel o charakterze ponadpartyjnym, sprawność działania nie musi być zastępowana sztucznymi konstrukcjami legislacyjnymi – dodaje prof. Marek Chmaj.
Zdaniem dr. Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego, rząd nie ma powodu, aby sięgać po taki instrument, jak nadanie projektowi statusu pilnego, skoro ma do dyspozycji inną drogę, do tego bardziej skuteczną, pozwalającą ekspresowo uchwalić ustawę.
– Chodzi o instytucję skrócenia postępowania przewidzianą w art. 51 Regulaminu Sejmu. Wykorzystano ją przy pracach nad ustawą hazardową czy antydopalaczową. Dzięki niej projekty są procedowane z taką gwałtownością, że wspominanie o trybie pilnym w ogóle trąci staroświecczyzną. Mamy w tym przypadku przewagę polityki nad tworzeniem prawa – mówi dr Ryszard Piotrowski.
Ustawę hazardową Sejm przyjął w 7 dni, choć nie była objęta klauzulą pilności.
Dr Piotrowski tłumaczy, że tryb uproszczony polega na tym, że Sejm w szczególnie uzasadnionych przypadkach może skrócić postępowanie. Wtedy przystąpienie do pierwszego i drugiego czytania następuje niezwłocznie.
– Decyduje o tym większość sejmowa. Istnienie szczególnie uzasadnionych przypadków należy oceniać w kontekście wartości związanych z interesem publicznym, które są określone w konstytucji. Chodzi więc przykładowo o bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny. Niestety praktyka pokazuje, że „szczególnie uzasadnione przypadki” są rozumiane raczej jako polityczne interesy i doraźne potrzeby wizerunkowe rządzących – ocenia dr Piotrowski.
Pilna ścieżka
Pilne projekty ustaw może wnieść do Sejmu tylko rząd. Ten szczególny status zapewnia projektom pierwszeństwo przed innymi. Przepisy są szybciej procedowane w izbie niższej, Senat ma na rozpatrzenie ustawy tylko 14 dni (a nie 30 dni), a prezydent na podpis – 7 dni (a nie 21 dni). Precyzyjnie tryb procedowania opisują regulaminy obu izb parlamentu.
Zgodnie z konstytucją Rada Ministrów może uchwalony przez siebie projekt uznać za pilny. Zdaniem ekspertów taki tryb byłby szczególnie wskazany chociażby przy wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niestety, tak się nie dzieje. W efekcie wiele inicjatyw realizujących orzeczenia TK przepada, bo prace w Sejmie się ślimaczą i z powodu zasady dyskontynuacji prac wraz z końcem kadencji projektowane przepisy trafiają ostatecznie do kosza.
– Korzystanie z klauzuli pilności – zakładając, że nie ma problemów z przyjęciem projektu przez rząd – może zracjonalizować proces stanowienia prawa. Instrument ten może być np. wykorzystywany dla usprawnienia wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Na zbyt rzadkie korzystanie przez Radę Ministrów z klauzuli pilności w zakresie projektów wykonujących orzeczenia TK zwracał już uwagę także Trybunał Konstytucyjny – przypomina dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista z Obywatelskiego Forum Legislacji przy Fundacji Batorego.
– Wprawdzie formalnie brak jest organu odpowiedzialnego za przygotowywanie ustaw wykonujących wyroki TK, ale faktycznie kompetencje tę wzięła na siebie Komisja Ustawodawcza Senatu RP. Tryb pilny może być zaś stosowany wyłącznie do projektów ustaw rządowych – odpowiada natomiast prof. Marek Chmaj.
Konstytucja ogranicza natomiast możliwość korzystania z tego szczególnego trybu.
– Zgodnie z art. 123 ustawy zasadniczej klauzuli pilności nie można nadać ustawom podatkowym, ustawom regulującym problematykę wyborczą, dotyczącym ustroju i właściwości władz publicznych, a także projektom zmian w kodyfikacjach – wskazuje jednocześnie ekspert.
Nie są natomiast określone konkretne przesłanki uznania danego projektu ustawy za pilny.
– Rząd samodzielnie ocenia, czy istnieją podstawy do sięgania po ten tryb. Szybka ścieżka legislacyjna powinna być wykorzystywana tylko wtedy, gdy szczególnie ważne względy wymagają szybkiej ingerencji ustawodawcy, a jednocześnie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie – uważa prof. Marek Chmaj.
Zwraca przy tym uwagę, że ocena, czy zachodzą podstawy do zastosowania trybu pilnego, nie jest dokonywana w oparciu o obiektywne kryteria.
Ścieżka sejmowa
Rada Ministrów powściągliwie korzysta ze ścieżki pilnej także dlatego, że w razie potrzeby może skorzystać z uprzejmości posłów lub senatorów i przeforsować projekt jako poselski albo jako inicjatywę Senatu. Ostatnio do Sejmu wpłynął projekt nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości wniesiony przez posłów PO. We właściwościach dokumentu możemy przeczytać, że jego rzeczywistym autorem jest urzędnik resortu zdrowia. Podobna sytuacja miała miejsce przy projekcie nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych, także posłów PO. W tym wypadku również jako autor pliku widnieje pracownik Ministerstwa Sprawiedliwości.
– Jeśli projekt ustawy przygotowywany przez resort budzi wątpliwości polityczne w ramach koalicji, zwiększa się ryzyko, że zostanie wniesiony przez posłów partii koalicyjnej bezpośrednio do Sejmu. W ten sposób omija się bowiem – ze szkodą dla jakości projektów ustaw – wymagania stawiane projektom rządowym. I to zarówno w zakresie przebiegu prac nad projektem (zaplanowanie projektu, ujawnienie w wykazie prac legislacyjnych, opracowanie założeń projektu i testu regulacyjnego, przeprowadzenie konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych), jak i jego merytorycznego zaawansowania (brak konieczności opracowania pełnej oceny skutków regulacji, a także projektów aktów wykonawczych) – ostrzega dr Tomasz Zalasiński.
Uważa, że przygotowywanie projektów przez resorty i wnoszenie do Sejmu przez posłów koalicji nie jest dobrą praktyką legislacyjną.
– Przede wszystkim jednak źle świadczy o sprawności pracy rządu, jako podmiotu właściwego dla realizacji polityki państwa głównie poprzez korzystanie z prawa rządowej inicjatywy ustawodawczej – ocenia ekspert.