Teoria jest taka: użytkownik wieczysty gruntu, który zbuduje na nim drogę albo kanalizację, może liczyć, że właściciel zwróci mu poniesione koszty. Służy do tego mechanizm rozliczeń przy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości.

W przypadku gruntów będących we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) sytuacja nie jest jednak tak oczywista. Przekonał się o tym jeden z naszych czytelników – deweloper, który od 2004 roku walczy z ANR o zwrot 10 mln zł, jakie przeznaczył na infrastrukturę techniczną budowanego pod Warszawą osiedla. W sprawę zaangażował już Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. Choć problem istnieje od lat, do tej pory nie doczekał się ustawowego rozwiązania.

Wzrost opłaty

– W 2000 roku rozpoczęliśmy budowę inwestycji położonej na gruntach Agencji Nieruchomości Rolnej. W związku z tym, że dokonaliśmy przekształcenia dotychczasowych nieużytków rolnych na tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, a także wykonaliśmy infrastrukturę techniczną, wartość naszej nieruchomości radykalnie wzrosła. Znalazło to również odzwierciedlenie w aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste: z 40 do 350 zł za mkw. – wyjaśnia czytelnik.

Dodaje, że w związku z podwyżką opłaty, na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm. – dalej u.g.n.), wniósł o zaliczenie nakładów poniesionych na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną. Zgody na zaliczenie od agencji jednak nie dostał. Agencja utrzymuje bowiem, że u.g.n. się do niej stosuje, ale nie w tym zakresie. „Uprzejmie wyjaśniam, że mieniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa agencja dysponuje na zasadach określonych w ustawie z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1700).

W zakresie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ww. ustawa odsyła do odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stosuje się tylko w zakresie trybu zawiadamiania o ustaleniu lub zmianie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu” – tłumaczył w piśmie skierowanym do naszego czytelnika dyrektor terenowego oddziału ANR. Podkreślał w nim, że zdaniem agencji przepisy art. 77 ust. 4 – 6 u.g.n., będące podstawą wystąpienia użytkownika wieczystego o zaliczenie nakładów, nie mają zastosowania w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Krzywdząca wykładnia

Taka argumentacja nie przekonała Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które w piśmie z końca kwietnia 2012 r. powątpiewa w jej słuszność. Nie wydaje się, że ustawodawca miał na celu, aby użytkownicy wieczyści nieruchomości nierolnych oraz przeznaczonych na cele mieszkaniowe znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w przeciwieństwie do użytkowników wieczystych takich samych nieruchomości znajdujących się w innych zasobach państwowych, nie mogli korzystać z możliwości zaliczenia nakładów na infrastrukturę techniczną na poczet opłat za użytkowanie wieczyste. Byłoby to nieuzasadnione, gdyż stawiałoby w gorszej sytuacji użytkowników wieczystych zasobu – przekonywał Zbigniew Abramowicz, dyrektor departamentu gospodarki ziemią MRiRW.

Podobnego zdania są prawnicy zajmujący się tematyką budowlaną.

– Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami w art. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (u.g.n.r.s.p.). Oznacza to, że u.g.n. stosuje się zawsze, chyba że co innego wynika z ustaw szczególnych– wskazuje adwokat Stefan Jacyno, wspólnik zarządzający w kancelarii Wardyński i Wspólnicy.

Wyjaśnia, że to art. 17b ust. 2a u.g.n.r.s.p. traktuje na temat ustalania nowej albo zmiany dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. I choć przepis ten odsyła do u.g.n. w zakresie trybu zawiadomień w sprawach opłaty, nie znaczy to jednak, że w pozostałym zakresie nie stosuje się ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta ma bowiem zastosowanie we wszelkich kwestiach nieuregulowanych w ustawach szczególnych, w tym w przypadku w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi SP.

– Innymi słowy: kwestia zaliczania poniesionych nakładów na poczet opłat za użytkowanie wieczyste w ogóle nie jest uregulowana w u.g.n.r.s.p. Ustawa ta nie zawiera też przepisu, który by stwierdzał, że zasad zaliczania nakładów na poczet opłat się nie stosuje. A zatem zasady te, uregulowane w u.g.n., nie naruszają żadnych przepisów zawartych w u.g.n.r.s.p. Skoro nie ma kolizji, to stosuje się tę ustawę, która daną dziedzinę reguluje – a w tym przypadku jest to u.g.n. – tłumaczy mecenas Jacyno.

Można inaczej

Eksperci nie są jednak jednomyślni. Zdaniem Michała Grucy, adwokata w kancelarii Schoenherr, stanowisko Agencji Nieruchomości Rolnych należy uznać za prawidłowe, choć jego uzasadnienie (iż nie mogą być zastosowane mechanizmy przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, skoro ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami SP w tym miejscu do nich nie odsyła) jest błędne. W opinii mecenasa Grucy z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa wynika, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter uzupełniający wobec ustaw szczególnych, m.in. wobec ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami SP. A z tego wynika, iż przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się, gdy przepisy ustaw szczególnych zawierają własne rozwiązanie danej kwestii.

– Analiza przepisów art. 17b ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami SP prowadzi do wniosku, iż ustawa ta zawiera własny system ustalania wartości nieruchomości, odmienny od zawartego w art. 72 – 77 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Skoro tak, to brak jest podstaw, aby odwoływać się do art. 77 ust. 4 tej ustawy – argumentuje mec. Gruca.

I dodaje, że choć wyżej przedstawiona wykładnia przepisów wydaje się nielogiczna z punktu widzenia spójności systemu, znajduje jednak oparcie w treści przepisów.

Jeszcze inną wykładnię zaprezentowała Agencja Nieruchomości Rolnych w zakończonym niedawno sporze z innym deweloperem.

– Naszym zdaniem zaliczanie nakładów poniesionych na infrastrukturę dotyczy takich przypadków, kiedy to organem pobierającym opłaty roczne jest ta sama jednostka, na której ciążą zadania publiczne z zakresu infrastruktury. Agencja nie ma wśród zadań ustawowych budowy dróg – tłumaczy Barbara Biernat-Skórka, radca prawny w ANR.

I dodaje, że zdaniem ANR użytkownik wieczysty dokonane nakłady powinien rozliczyć z jednostką, na której ciąży wspomniany obowiązek, czyli na ogół z gminą lub powiatem.

– Spory w tym zakresie, z uwagi na niejasność przepisów wymagają stosownej wykładni. Dopóki nie zostanie wypracowane odpowiednie orzecznictwo, będą funkcjonować różne interpretacje – przyznaje mecenas Barbara Biernat-Skórka.

Zmiana konieczna

Zdaniem profesorów prawa, zamiast czekać na utrwalenie się linii orzeczniczej, trzeba zmienić sporne przepisy.

– Prawo powinno być klarowne i jednoznaczne. Luki trzeba eliminować. Tym bardziej że chodzi o duży podmiot, jakim jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Jej sytuacja powinna być jasna. Nie może być wątpliwości, jakim przepisom podlega, a jakim nie – stwierdza prof. Genowefa Grabowska, konstytucjonalista z Uniwersytetu Śląskiego.

I dodaje, że karygodne jest, gdy wskutek niechlujstwa legislacyjnego cierpi obywatel.

– Wydaje się, że opisywana sprawa dotyczy niewielkiej skali. Ale właśnie tak jest, że z powodu niefrasobliwego podejścia i niedoregulowania wielu sytuacji nasze prawo piekielnie utrudnia życie obywatelom – puentuje profesor Grabowska.

70 tys. ha inwestycyjnych pozostaje w dyspozycji ANR