Decyzja wojewody lub starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wiąże się nie tylko z wywłaszczeniem z nieruchomości, ale określa także termin jej wydania. Ustalony przez organ administracji termin nie może być jednak krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna
Przygotowanie i realizacja budowy dróg publicznych to skomplikowany proces, z którym wiązały się niegdyś z długoletnie spory sądowe pomiędzy zarządcami dróg, a właścicielami gruntów, przez które miały one przebiegać. Dlatego ustawodawca zdecydował się wprowadzić instrumenty prawne zapewniające sprawny przebieg inwestycji drogowych. Przewiduje je ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa drogowa). Jej specyfika wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi.

Wniosek zarządcy drogi

Specustawa drogowa przewiduje, jak krok po kroku przeprowadzić procedurę administracyjną związaną z przygotowaniem inwestycji drogowej. Przed jej rozpoczęciem należy w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Rozpoczyna się ono na wniosek zarządcy drogi, który w zależności od statusu drogi musi się zwrócić do wojewody (w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich) bądź starosty (w przypadku dróg powiatowych i gminnych) o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przed złożeniem wniosku zarządca jest zobowiązany uzyskać opinię właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Wojewoda lub starosta muszą pamiętać, że jako organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie mogą w żaden sposób modyfikować wniosku zarządcy drogi ani też korygować jej przebiegu. Organ ocenia legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do wskazania jej realizacji w inny sposób. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 920/2009; LexPolonica nr 2321982).
W praktyce często się zdarza, że planowana droga będzie się znajdować na obszarze dwóch lub więcej województw. Wtedy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje ten wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji.
W niektórych przypadkach decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana dopiero po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Taki wymóg musi jednak wynikać wprost z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

Zawiadomienie właścicieli

Przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wojewoda albo starosta muszą przeprowadzić postępowanie administracyjne. Na wstępie muszą wysłać zawiadomienie o wszczęciu procedury zarówno wnioskodawcy, jak i właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Do ich obowiązków należy również poinformowanie pozostałych stron postępowania administracyjnego w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.
Zawiadomienie powinno zawierać w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak też informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z aktami sprawy.
W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienie jest wysyłane jedynie wnioskodawcy. Tak samo będzie w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) nieruchomościami o nieuregulowanym stanie prawnym są te, które ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie pozwalają ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe.



Wydanie decyzji

Wojewoda lub starosta muszą wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku przez zarządcę drogi. Elementy, które powinna ona zawierać, wymienia art. 11f ust. 1 specustawy drogowej (patrz ramka). Wśród nich powinny się znaleźć w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa czy zatwierdzenie podziału nieruchomości projektu budowlanego. Decyzja musi oznaczać także nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Wojewoda albo starosta doręczają decyzję o zezwoleniu wnioskodawcy. Pozostałe strony muszą jedynie zawiadomić o jej wydaniu. Robią to w drodze obwieszczeń, które są wywieszane odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Co istotne, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać informację o miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji.

Odwołanie do wojewody

Strony postępowania administracyjnego mogą nie zgodzić się z wydaną przez starostę lub wojewodę decyzją i złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia. W przypadku decyzji starosty jest nim wojewoda, a w przypadku gdy to wojewoda wydał zaskarżaną decyzję, odwołanie należy skierować do ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.
Organ wyższego stopnia musi rozpoznać odwołanie strony w terminie 30 dni, a gdy stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to musi być ona rozpoznana przez sąd w terminie dwóch miesięcy. Ważną regułą postępowania toczącego się na skutek zaskarżenia decyzji, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, jest to, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności. Pozwala to uniknąć sparaliżowania procedur związanych z realizacją inwestycji drogowych.

Kary za zwłokę

Przekroczenie 90-dniowego terminu na wydanie decyzji wiąże się z poważnymi sankcjami finansowymi. W takich przypadkach organ wyższego stopnia nad wojewodą lub starostą musi wymierzyć mu karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Robi to w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Co ważne,wojewoda lub starosta musi zapłacić karę w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, a gdy tego nie uczyni, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Trzeba pamiętać o tym, że do 90-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Nabywanie nieruchomości

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma szczególny charakter prawny. Zatwierdza ona podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to też linie podziału nieruchomości. Stanowi ona jednocześnie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.
Nieruchomości lub ich części, które zostały oznaczone w decyzji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Następuje to z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Wtedy wygasają również ustanowione na gruncie ograniczone prawa rzeczowe i prawo użytkowania wieczystego.
Wiąże się to więc z wywłaszczeniem nieruchomości, a co za tym idzie koniecznością wypłaty słusznego odszkodowania jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu oraz osobom, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.
Jak podkreślił WSA w Warszawie, odszkodowanie słuszne to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia. W każdym przypadku musi być ono rozumiane, zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w polskim systemie prawnym, jako wynagrodzenie poniesionej szkody, ponieważ osoba wywłaszczona nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona (wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 718/2008; LexPolonica nr 2025880)
Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje starostwa lub wojewoda jako organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi to zrobić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Sama konstrukcja prawna, oparta niejako na automatycznym wywłaszczeniu na skutek uznania terenu za niezbędny do realizacji drogi, nie jest wadliwa w świetle polskiego systemu konstytucyjnego, skoro wyrażono zasadę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określono stosowny tryb jego dochodzenia (wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/2009; LexPolonica nr 2321744).
Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się art. 18 specustawy. Przewiduje on, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W konsekwencji naruszeniem art. 18 specustawy drogowej jest przyjęcie, że stan nieruchomości wywłaszczonej należy oceniać w dacie dokonania oględzin przez biegłego, a nie w dacie wydania decyzji o ustaleniu drogi. Brzmienie bowiem wskazanego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (wyrok NSA z 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1776/2007; LexPolonica nr 2028638)
W art. 23 specustawa drogowa odsyła w sprawach w niej nieuregulowanych do stosowania przepisów u.g.n., tj. między innymi do zasad ustalania odszkodowania jak za wywłaszczone nieruchomości. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 10 marca 2011 r. (sygn. akt I SA/Bk 806/10, www.orzecznictwo.nsa.gov.pl), reguły te statuują zasadę odszkodowania równego wartości odjętego prawa. Wartość określa rzeczoznawca, który dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości.



Opinia rzeczoznawcy

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele reguluje wydane z upoważnienia u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogową powinien odpowiadać przepisowi par. 36 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast par. 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów przyjmuje się kolejne wskazane w rozporządzeniu sposoby wyceny.
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 8 stycznia 2010 r. (I SA/Wa 1619/2009; LexPolonica nr 2232999), rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i ceny tych nieruchomości. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.
Odszkodowanie należy się nie tylko za utracone prawo własności. Zasadą jest, że gdy na zajmowanych nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.
Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została uprzednio wydzierżawiona, wynajęta lub użyczona, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym. Za straty poniesione na skutek rozwiązania umowy także przysługuje odszkodowanie.

Premia za szybkie działanie

W przypadku, gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji inwestycyjnej, doręczenia postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności albo od kiedy stała się ona ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 proc. wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Z kolei w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu musi zostać powiększona o kwotę 10 tys. zł w odniesieniu do tej nieruchomości.

Zamiana działek

Specustawa pozwala na to, aby zarządca drogi nabywał w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy nieruchomości poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Mogą to być także lokale mieszkalne.
W niektórych sytuacjach, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Odbywa się to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.
Nabywanie na żądanie właściciela tzw. resztówek, tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele, nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., I SA/Wa 280/2007; LexPolonica nr 2148408)



Eksmisja właścicieli

Wydana przez wojewodę lub starostę decyzja wiąże się nie tylko z formalnym i natychmiastowym wywłaszczeniem z nieruchomości, ale określa także termin jej wydania. W przypadku nieruchomości lokalowych byli właściciele mają dodatkowo obowiązek opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Ustalony przez organ administracji termin nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W razie niewykonania zaleceń na wniosek zarządcy drogi może zostać przeprowadzona w stosunku do byłych właścicieli egzekucja administracyjna.
Zarządca drogi może się starać o przyspieszenie realizacji inwestycji i wystąpić o nadanie umożliwiającej jej przeprowadzenie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Taką klauzulę nadaje autor decyzji, a więc starosta lub wojewoda. Może ona zostać nadana tylko, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Warunkiem koniecznym wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe jest więc ustalenie, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek oraz że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.
Takim uzasadnionym przypadkiem może być konieczność wykorzystania środków pomocowych z Unii Europejskiej we właściwym terminie, pod rygorem zagrożenia dla refundacji wydatkowanych środków w przypadku opóźnień w zakończeniu i rozliczeniu kosztów inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2009 r., VIII SA/Wa 528/2008; LexPolonica nr 2150341)
Decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń przez ich dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, a także uprawnia potem do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę. To wszystko pozwala mu na natychmiastowe rozpoczęcie budowy drogi.
Wniosek zarządcy drogi
Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać m.in.:
● mapę w skali co najmniej 1:5 000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu,
● analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi,
● mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami,
● określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.
Szacowanie wartości nieruchomości
Przy szacowaniu wykorzystuje się dane o nieruchomościach zawarte w szczególności w:
● księgach wieczystych,
● katastrze nieruchomości,
● ewidencji sieci uzbrojenia terenu,
● ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości,
● rejestrach zabytków,
● planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę,
● wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe,
● umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości,
● świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową.
Podstawa prawna
Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).
Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.).