Wytyczne do rozporządzenia

Zgodnie z art. 92 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Równocześnie podmiot upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.

Artykuł 92 Konstytucji był wielokrotnie wyjaśniany przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 26 października 1999 r., K. 12/99 OTK ZU 1999/6, poz. 120, wyrok z 9 listopada 1999 r., K. 28/98 OTK ZU 1999/7, poz. 156, wyrok z 14 grudnia 1999 r., K. 10/99 OTK ZU 1999/7, poz. 162, wyrok z 28 czerwca 2000 r., K. 34/99 OTK ZU 2000/5, poz. 142, wyrok z 17 października 2000 r., K. 16/99 OTK ZU 2000/7, poz. 253).

Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że wytyczne dotyczące treści rozporządzenia mogą przybierać różną postać redakcyjną. Mogą one mieć zarówno charakter negatywny, jak i pozytywny. W pierwszym przypadku oznacza to wykluczenie ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć aktu wykonawczego do ustawy tych, których ustawodawca sobie nie życzy. W drugim natomiast przypadku wytyczne wskazują kryteria, którymi powinien się kierować wydający rozporządzenie, w tym przypadku minister finansów, normując przekazany mu zakres spraw, wskazanie celów, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcji instytucji, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu.

W tym miejscu należy podkreślić, że od początku roku, a więc w dniu wejścia w życie spornego rozporządzenia, obowiązywała już nowa regulacja art. 72 ust 2 ustawy o finansach publicznych modyfikująca upoważnienie ministra finansów do wydania rozporządzenia. Omawiana zmiana upoważniła ministra finansów również do określenia rodzaju zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, czego nie zawierało upoważnienie ustawowe obowiązujące do końca ubiegłego roku. Takie upoważnienie ustawowe zdaniem strony samorządowej jest zbyt ogólne i nieprecyzyjne.

W odniesieniu do powyższego należy wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż wytyczne nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru, np. poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że rozporządzenie określi ogólne zasady (por. K. 12/99, OTK ZU 1999/6, poz. 120, K. 10/99, OTK ZU 1999/7, poz. 162, K. 55/2005, OTK ZU 2006/8A, poz. 104). Takie rozwiązanie skutkuje stwierdzeniem niekonstytucyjności przyjętych rozwiązań.

Zasady obliczania długu

Aby właściwie zobrazować omawianą sytuację z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych, należy wskazać, że jej przepisy określiły pojęcie długu publicznego jako zobowiązania sektora finansów publicznych z sześciu rodzajów tytułu, np. kredytów, pożyczek czy wyemitowanych papierów wartościowych (art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Równocześnie delegacja ustawowa z art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przekazała do uregulowania w rozporządzeniu rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, czym jak się wydaje wskazała, że katalog wymieniony w art. 72 ust 1 nie jest zamknięty. W następstwie tego minister finansów określił rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych.

Takie rozwiązanie ustawowe może naruszać art. 216 konstytucji, zgodnie z którym sposób obliczania długu państwowego powinien być uregulowany w ustawie, a nie rozporządzeniu wykonawczym. Taki zarzut może się okazać uzasadniony, gdyż wskazane w rozporządzeniu ministra finansów tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego (np. umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, czy umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu) mogą mieć decydujące znaczenie dla jego obliczania. Jeżeli tak, to materia ta zgodnie z konstytucyjnymi wymaganiami powinna zostać uregulowana w ustawie.

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 257, poz. 1726).