Wzmocnienie powiatów, zmiana zasad finansowania samorządów i przegląd ich kompetencji, oraz stworzenie mechanizmów aktywizacji obywateli - to, po 20 latach od reformy samorządowej, najważniejsze kwestie na przyszłość - uważa prof. Mirosław Stec z UJ.

Prof. Stec z wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego uważa, że 20 lat funkcjonowania reformy samorządowej pokazało, iż determinacja jej twórców - począwszy od obrad Okrągłego Stołu a potem w czasie pierwszych miesięcy działania Sejmu kontraktowego - do stworzenia jak najszybciej ustroju opartego na samorządzie terytorialnym była działaniem uzasadnionym i skutecznym.

Jego zdaniem "reforma samorządowa była udana a bez niej nie zaszlibyśmy tak daleko w kształtowaniu lokalnego środowiska, jak jesteśmy obecnie".

"Od samego początku, czyli od utworzenia gmin w 1990 roku a później kolejnych stopni samorządu - powiatów i 16 województw - zbudowaliśmy autentyczny kościec struktur władzy publicznej na szczeblu lokalnym i regionalnym, który stworzył zupełnie inne warunki naszego życia" - powiedział prof. Stec.

Jak ocenił, większość gmin - choć nie wszystkie - wykorzystało tę nową sytuację i zaczęły się dynamicznie rozwijać. "Były gminy, które szybko poszły do przodu, bo wybrano świetnych ludzi, ale w populacji 2,5 tys. gmin znalazły się i takie, które były na końcu, bo przy władzy znaleźli się ludzie przypadkowi" - ocenił.

Prof. Stec zaznaczył, że "gminy od samego początku uzyskały taki pułap środków finansowych, że pozwoliło im to uruchomić projekty - głównie infrastrukturalne i oświatowe - które całkowicie zmieniły ich obraz".

W jego ocenie "słabszym rozwiązaniem" w obrębie reformy samorządowej był powiat. Zaznaczył, że jest to konieczny szczebel samorządu, który nie został jednak do końca przemyślany. "Jego pozycja oraz zadania i środki finansowe, jakimi dysponuje, są niewspółmierne do tego, co powinno być" - uważa prof. Stec. Jego zdaniem powiatów nie należy jednak likwidować, ale je wzmocnić.

W opinii prof. Steca elementem systemu samorządowego, który wymaga kompleksowego unormowania jest system finansów. "To jest rzecz, którą wciągu najbliższych lat trzeba ukształtować w sposób jednoznaczny. Obecnie mamy dość chaotyczny system finansów komunalnych. Konieczne są rozwiązania porządkujące" - ocenił.

W jego opinii znacząco ograniczona powinna zostać liczba zadań zleconych gmin i powiatów, czyli zadań z zakresu administracji rządowej, które realizuje samorząd i na wykonanie których otrzymuje od rządu dotacje. Jak ocenił, na przykład sfera świadczeń - m.in. pomoc społeczna - powinna przestać należeć do zadań zleconych.

Ponadto - jego zdaniem - obecnie zbyt wysoki jest poziom finansowania zadań własnych samorządów w drodze dotacji z budżetu państwa. W opinii prof. Steca należałoby raczej zwiększyć możliwość uzyskiwania przez samorządy dochodów własnych. "Mógłby to być udział w podatkach ogólnych, nie musiałby to być własny podatek samorządów" - dodał.

W opinii profesora przeglądu wymaga również sfera zadań i kompetencji samorządów. Po takim przeglądzie - dodał Stec - wiele kompetencji mogłoby zostać "przeniesionych w dół, bliżej obywatela".

Jak zauważył, obecnie na przykład dokumenty komunikacyjne - prawo jazdy, dowód rejestracyjny - są wydawane w powiecie. "12 lat temu było to konieczne, bo nie każda gmina miała komputer i bezpieczne łącze internetowe. Dziś w większości mają, więc mogłyby się tym zająć" - ocenił profesor.



Kolejną - według niego - kwestią jest konieczność stworzenia nowych instrumentów, które aktywizowałyby społeczności lokalne. W jego ocenie dobrym rozwiązaniem byłoby na przykład wprowadzenie instytucji wysłuchania publicznego w gminie czy powiecie.

Jak powiedział, "dziś projekt uchwały przygotowuje wójt, kilkuosobowa komisja go opiniuje a potem rada gminy w składzie kilkunastu osób go uchwala". "Nie ma żadnego instrumentu konsultacji - chyba, że wójt ma ochotę i zorganizuje zebranie otwarte - konsultacji z mieszkańcami" - dodał.

Według prof. Steca przyszły rok powinien stać się czasem spokojnej, rzeczowej dyskusji na temat przyszłości samorządu. Jak powiedział, bardzo go cieszy inicjatywa w tym zakresie prezydenta Bronisław Komorowskiego, który zainicjował Forum Debaty Publicznej.

Odnosząc się do pojawiających się propozycji zmiany ordynacji wyborczej, prof. Stec zaznaczył, że dyskutując o wprowadzeniu okręgów jednomandatowych w wyborach samorządowych należy rozróżnić samorząd lokalny - gminy i powiaty - oraz regionalny, czyli województwa.

Jego zdaniem dobrym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie okręgów jednomandatowych w wyborach do rad gmin i powiatów, jak również bezpośredniego wyboru starosty. "Nie jestem natomiast zwolennikiem okręgów jednomandatowych, jeżeli chodzi o wybory regionalne, bo to są już wybory polityczne. Tego już nie zmienimy, tak jest w całej Europie. Wybory regionalne to zawsze przygrywka do wyborów parlamentarnych" - powiedział prof. Stec.

Prof. Swianiewicz: samorządom potrzebna ewolucja, a nie rewolucja

Samorząd potrzebuje starannie przemyślanej ewolucji a nie zmian rewolucyjnych - uważa prof. Paweł Swianiewicz z UW. W jego ocenie trzeba wzmacniać społeczeństwo obywatelskie, bo patologiczne zjawiska w samorządach są pochodną małej aktywności mieszkańców.

Według prof. Swianiewicza, który jest kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, stwierdzenie, że "reforma samorządowa była sukcesem i jednym z najbardziej udanych elementów polskiej transformacji", jest wprawdzie truizmem, ale uzasadnionym.

Zaznaczył jednak, że dyskutując o 20-leciu reformy nie należy popadać w atmosferę świętowania a raczej zastanowić się nad tym, co można usprawnić. "20 lat to już jest wiek dorosły; nie mówimy już o dziecku, któremu można wiele rzeczy wybaczać i czekać aż ono dojrzeje" - powiedział.

W ocenie prof. Swianiewicza, podejmując debatę o zmianach w systemie samorządowym, należy kierować się zasadą "przede wszystkim - nie psuć". Jak zaznaczył, nie ma konieczności zmian rewolucyjnych, a raczej "możliwość bardzo powolnej, starannie przemyślanej ewolucji".

"Pojawia się sporo pomysłów, co by tutaj - w odniesieniu do sytemu samorządowego - można było zrobić. Byłbym wobec tych pomysłów bardzo ostrożny. Mamy naprawdę nieźle funkcjonujący system samorządowy i zanim będziemy mówić o zmianach, to się cztery razy zastanawiajmy czy dana propozycja czegoś nie zepsuje" - powiedział.

W opinii profesora to, co w systemie samorządowym należy poprawić w niewielkim stopniu dotyczy systemu prawnego. "Przyzwyczailiśmy się, że jak coś źle działa, to trzeba to potraktować ustawą. To nie do końca się sprawdza" - ocenił.

Jego zdaniem podstawowym problemem samorządów jest mała aktywność mieszkańców oraz "zadowolenie wielu samorządowców, którym ten brak aktywności nie przeszkadza a czasem nawet jest na rękę".

"Pochodną tej zbyt małej aktywności obywateli jest pojawianie się zjawisk negatywnych czy czasem nawet patologicznych w samorządach, czyli pewnego rodzaju klikowości. Tego nie zlikwidujemy ustawami. Rozwiązaniem jest wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego" - ocenił. Jak podkreślił, "nie pójdziemy dalej z samorządnością, jeżeli nie uda nam się ożywić społeczeństwa obywatelskiego".

Prof. Swianiewicz uważa, że ewentualna zmiana ordynacji w wyborach samorządowych poprzez wprowadzenie okręgów jednomandatowych powinna zostać poprzedzona głęboką dyskusją i analizą doświadczeń innych krajów.

Jak zaznaczył, wprawdzie w Polsce często podnoszona jest kwestia nadmiernej obecności partii politycznych w samorządach, ale "na tle Europy u nas partii w samorządach jest najmniej". "Wcale nie jest tak źle, jeżeli w ogóle zakładamy, że obecność partii to jest zawsze coś złego, bo to różnie bywa" - dodał.

Zwrócił uwagę, że na przykład Brytyjczycy, którzy mają najdłuższą w Europie tradycję jednomandatowych okręgów wyborczych, twierdzą, że ta ordynacja wzmacnia polaryzację polityczną i obecność największych partii politycznych w samorządach.

"Nie mam wątpliwości, że jednomandatowe okręgi wyborcze są dobre w niewielkich społecznościach lokalnych. W tej chwili jest tak, że w gminach do 20 tys. obowiązuje ordynacja większościowa. Do 1998 roku ten próg był wyższy - do 40 tys. Podniesienie go ponownie do 40-50 tys. to byłby pewnie dobry pomysł" - uważa prof. Swianiewicz.

Jak zauważył, wprawdzie samorządy narzekają często na wielkość środków, którymi dysponują, jednak - w jego ocenie - w porównaniu z państwami Europy Środkowo-Wschodniej w Polsce "nie jest tak okropnie źle". "Inna rzecz to samodzielność finansowa, i tu jest sporo do poprawienia. Szczególnie na poziomie powiatów, które właściwie nie mają wcale tej samodzielności" - zaznaczył.



Zwiększenie samodzielności finansowej samorządów oznacza - powiedział prof. Swianiewicz - że "mogłyby one same decydować ile środków i na jakie zadania chcą przeznaczyć, a decyzje podejmowane bliżej są zwykle trafniejsze". Ponadto - zwrócił uwagę - zwiększenie samodzielności finansowej samorządów po stronie dochodowej umacnia demokrację lokalną i związek między władzami i społecznością.

"W przypadku, kiedy samorządy pobierają opłaty czy podatki od swoich mieszkańców, mają większą motywację, by szukać oszczędności i wydawać najmniej, jak się da. Jednocześnie mieszkańcy mają więcej powodów, by interesować się tym, co robią władze samorządowe" - zauważył profesor.

W jego opinii zmiany wymaga też relacja między władzą centralną a samorządami. "W konstytucji dajemy samorządom gminnym tzw. ogólną kompetencję, czyli prawo zajmowania się sprawami publicznymi, które nie są zastrzeżone dla innych organów" - zauważył. Jak zaznaczył, w praktyce ta konstytucyjna zasada nie jest jednak respektowana przez system finansów publicznych, sądy administracyjne czy organy nadzorujące prace samorządów.

Prof. Regulski: trzeba zmienić samorządową ordynację wyborczą

Zmiana ordynacji wyborczej, zwiększenie zaangażowania mieszkańców, a zmniejszenie upartyjnienia samorządu, to w ocenie jednego z twórców reformy samorządowej z 1990 roku, prof. Jerzego Regulskiego, sposoby na poprawę funkcjonowania systemu samorządowego.

Zdaniem prof. Regulskiego, który na początku października został doradcą prezydenta ds. samorządu, przeprowadzona 20 lat temu reforma samorządowa była zmianą kluczową, ponieważ pozwoliła obywatelom na uczestniczenie we władzy, a bez tego - zaznaczył - nie można mówić o rozwoju kraju.

Profesor zwrócił uwagę, że rozwój wielu miejscowości w Polsce był możliwy właśnie dzięki reformie samorządowej. Jak mówił, wielu obszarom wiejskim umożliwiła ona skok cywilizacyjny. "Gminy, otrzymując osobowość prawną, uzyskały dostęp do kredytów bankowych. Liczba inwestycji, jakie wykonały dzięki temu, jest nieprawdopodobna. Wystarczy przejechać przez Polskę i zobaczyć te chodniki, ulice, oświetlenie, wodociągi, kanalizacje" - mówił Regulski.

Jednocześnie podkreślił, że 20 lat funkcjonowania samorządu zmusza do weryfikacji niektórych rozwiązań oraz zastanowienia się nad ich dostosowaniem do aktualnych warunków i uzyskanych doświadczeń.

Przypomniał, że obecnie podejmowane są dwie inicjatywy mające na celu stworzenie platform do dyskusji ma ten temat. Z pierwszą wystąpił prezydent Bronisław Komorowski, który powołał Forum Debaty Publicznej "Samorząd dla Polski". Również Senat - mówił Regulski - chce stać się patronem debaty o samorządzie.

Zwrócił uwagę, że samorządowcy skarżą się dziś m.in. na tendencję do centralizacji państwa. Przywołał raport "Szanse i bariery samorządności" opracowany na podstawie ankiet przeprowadzonych wśród samorządowców przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej.

"Ministerstwa starają się przyjmować funkcje, którymi powinny się zajmować władze lokalne" - powiedział. Dodał, że najwięcej skarg pada w tym kontekście pod adresem Ministerstwa Edukacji Narodowej. Jak mówił, kuratorzy oświaty, ingerując w kwestie zarządzania szkołami, w sposób nieuzasadniony zmniejszają uprawnienia władz lokalnych.

Kolejnym problemem sygnalizowanym przez samorządowców - mówił Regulski - jest kwestia kontroli przez państwo działalności samorządów. "Instytucje nadzoru interpretują prawo w sposób niezgodny z jego duchem, co prowadzi do absurdalnych decyzji. Instytucje te uważają bowiem, że to, co nie jest wprost zlecone gminie przez ustawy, tego samorządy nie mają prawa robić i na to wydawać pieniędzy" - powiedział profesor.

Jak ocenił, jest to sprzeczne z zasadą samorządności. "Gmina czy powiat to jest związek mieszkańców, a władze lokalne są wyłaniane po to, żeby załatwiać interesy tego związku. Podstawą działania gmin nie może więc być tylko ustawa, ale również interes mieszkańców" - zaznaczył.



Profesor przywołał przykład gminy, która wprowadziła zróżnicowane opłaty targowiskowe w zależności od lokalizacji. Uchwała gminy została jednak zawieszona ze względu na to, że ustawa mówi wprawdzie, iż gmina ma prawo wyznaczać opłaty targowiskowe, ale nie mówi, że ma prawo je różnicować.

Prof. Regulski zwrócił uwagę, że poważnym zagrożeniem dla samorządności jest też upartyjnienie. "Ludzie często nie wiedzą, czy wójt działa w ich imieniu, czy w imieniu partii" - zauważył. Jego zdaniem rozwiązaniem tej sytuacji byłaby zmiana ordynacji wyborczej.

W opinii profesora należy z jednej strony wprowadzić okręgi jednomandatowe i ordynację większościową w wyborach lokalnych, z drugiej - usunąć przywileje wyborcze dla partii. Jak mówił obecnie łatwiej jest na przykład zarejestrować kandydatów partyjnych niż kandydatów komitetu obywatelskiego.

Zdaniem prof. Regulskiego zmiany wymagają też niektóre kwestie dotyczące finansów samorządów. Jedną z nich jest zasada mówiąca, że środki pochodzące z dotacji państwowych dla samorządów nie mogą być gromadzone na lokatach bankowych.

"Leżą one na rachunkach nieoprocentowanych, a z tego faktu korzyści czerpie tylko bank. Nie wiem dlaczego w ten sposób ogranicza się dochody finansów publicznych, a skarżymy się, że mamy za duży deficyt" - ocenił profesor.

Regulski uważa, że w przyszłości należałoby wzmocnić starania, mające na celu zwiększenie zaangażowania mieszkańców w sprawy lokalne. "Procesy społeczne następują wolniej niż zmiany legislacyjne. Najłatwiej zmienić prawo, ludzką mentalność zmienia się przez pokolenia" - powiedział.

Jak zauważył przez ostatnie 20 lat nie podjęto wystarczających wysiłków, żeby ten proces przyspieszyć. W opinii profesora potrzebne są odpowiednie działania edukacyjne - począwszy od przedszkola - oraz wsparcie dla organizacji pozarządowych.