Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Gmina jako właściciel ma pełne prawo do zarządzania swoim mieniem w granicach określonych prawem. Ramy zarządzania mieniem komunalnym określają przepisy, na tle których w konkretnych sytuacjach powstają spory. Najczęściej poczynania gmin kwestionują organy nadzoru. Z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że problemy dotyczą organów kompetentnych do podejmowania decyzji czy zakresu ich uprawnień. Sądy bardzo rygorystycznie przestrzegają zasady, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy należy do kompetencji wójta.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OPOLU o stawkach dzierżawy

Rada gminy nie może gospodarować mieniem gminnym

TEZA
Rada gminy nie może w uchwale określać maksymalnej czy minimalnej ceny za dzierżawę. Ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Bieżące gospodarowanie mieniem gminy należy do kompetencji wójta. Określenie przez radę gminy w drodze uchwały minimalnej stawki za dzierżawę konkretnej nieruchomości jest niezgodne z prawem i zasadą swobody umów.
UZASADNIENIE
W październiku 2008 r. rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia minimalnej stawki za dzierżawę nieruchomości. Znalazł się w niej zapis o ustaleniu stawki za parking w jednej z miejscowości. Minimalną stawkę za dzierżawę nieruchomości, tj. parkingu, ustalono w wysokości: 5,00 zł za 1 mkw. plus VAT. Wykonanie tej uchwały powierzono wójtowi.
Jednak wojewoda zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewoda zauważył, że rada powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. To wskazywałoby, że uchwała stanowi albo zasady gospodarowania nieruchomościami, albo indywidualną zgodę na dokonanie określonych czynności przez wójta. Jednak zdaniem wojewody zarówno zakres regulacji kwestionowanej uchwały, jak i forma w postaci aktu prawa wewnętrznego wyraźnie wykluczają zakwalifikowanie jej do kategorii zasad. Poza tym, dotąd nie została podjęta uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. To uzasadniałoby zakwalifikowanie uchwały jako zgody na czynność organu przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
W ocenie wojewody rada ewidentnie wkroczyła w zakres uprawnień wójta, w którego gestii leży zawieranie umów najmu i dzierżawy na okres do lat trzech. Wojewoda podkreślił nakaz ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych ustawowo poszczególnym organom gminy. Podniósł, że dopuszczenie do określania przez radę minimalnych stawek czynszu w formie pojedynczych uchwał dotyczących każdej nieruchomości czyniłoby iluzorycznymi kompetencje wójta w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Prowadziłoby do zaskakiwania wójta poprzez podjęcie uchwały ograniczającej go przy określaniu stawki czynszu za określoną nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę wojewody. Sąd zgodził się z wojewodą, że rada przekroczyła swoje kompetencje. W ocenie sądu zgodnie z przepisami rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości powyżej wskazanego okresu czasu, które można określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu. Bieżące gospodarowanie należy do kompetencji wójta. To do jego zadań zgodnie z przepisami należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, i to on gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Gospodarowanie to polega m.in. na wydzierżawianiu nieruchomości.
Jak podkreślił sąd, jedynym ograniczeniem wójta w tak rozumianym procesie gospodarowania mieniem gminy jest konieczność uzyskiwania w określonych sytuacjach zgody rady gminy. Sąd zwrócił uwagę, że kompetencja rady do wyrażenia zgody została ograniczona przez ustawodawcę do ściśle wskazanej grupy umów. Chodzi tylko o umowy zawierane na czas oznaczony przekraczający trzy lata i o kolejne umowy zawierane po upływie 3-letniego okresu. W związku z tym wszelkie inne umowy zawierane na czas oznaczony nie dłuższy niż trzy lata oraz na czas nieoznaczony należą do kompetencji wójta.
Sąd przypomniał, że przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Ponadto WSA wskazał na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej, do jakich należą organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Z przepisów wynika, że rada współdecyduje z organem wykonawczym gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Jednak uprawnienia organu stanowiącego gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami nie naruszają uprawnień, jakie w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy. Zdaniem sądu rada gminy, realizując przysługujące jej kompetencje wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, musi respektować uprawnienia wójta do reprezentowania gminy w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowania przez niego gminnym zasobem nieruchomości i odwrotnie.
Sąd zwrócił też uwagę, że rada została upoważniona do ustanowienia zasad w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Kompetencją rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie obrotu nieruchomościami. Zdaniem WSA rada nie może w uchwale określać ceny, czy to maksymalnej czy minimalnej, za dzierżawę. Ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje. Określenie przez radę gminy w drodze uchwały minimalnej stawki za dzierżawę konkretnej nieruchomości skutkowałoby w rezultacie narzuceniem stronom czynności cywilnoprawnej istotnych postanowień umowy dzierżawy, jakim jest czynsz dzierżawny. To jest niezgodne z prawem i zasadą swobody umów.
Wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2009 r., II SA/Op 8/09, niepublikowany
OPINIA
Magdalena Zabłocka
radca prawny, współpracuje z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku II SA/Op 8/09 potwierdził zasadę wyrażoną w art. 30, ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, iż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego, a organ stanowiący jest uprawniony jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem. Do czasu uchwalenia przez gminę zasad gospodarowania mieniem rada gminy wyraża zgodę na każdorazowe zbycie lub dzierżawę nieruchomości powyżej 3 lat na zasadach określonych w art. 18, ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządnie gminnym. Inne czynności w zakresie gospodarowania mieniem, nieobjęte dyspozycją tego przepisu (na przykład najem lub dzierżawa poniżej lat 3), należą do wyłącznej właściwości wójta (burmistrza, prezydenta). W swoim wyroku WSA stwierdził nieważność uchwały rady gminy, która ustaliła minimalną stawkę za dzierżawę konkretnej nieruchomości (parkingu) w określonej w uchwale wysokości. WSA nawiązał tym samym do ugruntowanej linii orzeczniczej zaprezentowanej m.in. w wyroku NSA z 4 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA/Gd 23/91, OSP 1991, nr 11, poz. 267. W wyroku tym NSA wyraził pogląd, iż rada gminy może podejmować uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy (o charakterze wytycznych), a samo gospodarowanie tym mieniem należy do zarządu.



WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE o nieodpłatnym przekazaniu mienia

Gmina może wybrać, co zrobić z własną nieruchomością

TEZA
Gmina, której przysługuje prawo własności nieruchomości, uprawniona jest do gospodarowania tym mieniem w sposób dowolny w granicach zakreślonych prawem. To gmina w oparciu o określone przepisami prawa regulacje dokonuje wyboru, czy daną nieruchomość sprzedać, zamienić, wydzierżawić bądź nieodpłatnie darować. Uprawnień tych nie może zatem kształtować wola podmiotu, który jest zainteresowany daną nieruchomością.
UZASADNIENIE
We wrześniu 2008 r. rada miasta podjęła uchwałę darowizny nieruchomości. Chodziło o nieodpłatne przekazanie zabudowanej działki należącej do gminy na rzecz związku międzygminnego. Rada wyraziła zgodę na przekazanie działki na cele publiczne związane z działalnością statutową związku. Rada zleciła wykonanie uchwały burmistrzowi i postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Uchwałę zakwestionowała jedna ze spółek. W ocenie spółki uchwała była nieważna i narusza jej interes prawny. W skardze do sądu administracyjnego spółka wyjaśniła, że starała się i nadal się stara o wykup objętej uchwałą działki. Wielokrotnie zwracała się z ofertą zakupu przedmiotowej działki, która bezpośrednio graniczy z działkami będącymi jej własnością. Zdaniem skarżącej uchwała jest przejawem niegospodarności, gdyż pozbawia gminę dochodu ze sprzedaży działki wielkości 500 000 zł, za które gmina mogłaby wykonać szereg inwestycji publicznych. Natomiast przekazanie nieodpłatne działki na rzecz związku międzygminnego pozbawia gminę środków i dotuje nierentowny podmiot. Ponadto na działce nie znajdują się żadne urządzenia przeznaczone do zaopatrzenia ludności w wodę, mogące służyć celom publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę spółki. WSA stwierdził przede wszystkim, że skarżąca nie jest legitymowana w sprawie. Co prawda, sąd zgodził się, że przedmiot zaskarżonej uchwały należy do zakresu administracji publicznej. Uchwała dotyczy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości należącej do gminy, stanowiącej mienie komunalne (publiczne). Sąd uznał jednak, że spółka nie posiada interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. WSA przypomniał, że mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego. Na przykład trzeba wskazać, że uchwała pozbawia skarżącego pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie WSA szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Interes prawny może być także naruszony uchwałą organu gminy, która wpływa negatywnie na status skarżącego bądź jako podmiotu zamieszkującego na terenie gminy lub związanego z tym terenem więzami prowadzonej działalności gospodarczej. Musi on jednak wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. W ocenie sądu spółka nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie.
Jak podkreślił sąd, brak przepisów, które przyznawałyby spółce roszczenie wobec gminy do zbycia spornej nieruchomości na jej rzecz. Gmina, której przysługuje prawo własności nieruchomości, uprawniona jest do gospodarowania tym mieniem w sposób dowolny w granicach zakreślonych prawem. Granice te nigdy nie mogą naruszać interesu publicznego, któremu gospodarowanie mieniem gminnym ma służyć. Jak zauważył WSA, ustawodawca m.in. przedkłada interes publiczny upatrywany w realizowaniu przez podmiot obdarowany celu publicznego nad interesem finansowym gminy. To gmina w oparciu o określone przepisami prawa regulacje dokonuje wyboru, czy daną nieruchomość sprzedać, zamienić, wydzierżawić bądź nieodpłatnie darować. Uprawnień tych nie może zatem kształtować wola podmiotu przejawiającego zainteresowanie tą nieruchomością.
Wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2009 r., II SA/Lu 56/09, niepublikowany
OPINIA
Krzysztof Lange
radca prawny z Kancelarii Chałas i Wspólnicy oddział w Toruniu
W komentowanym orzeczeniu WSA podtrzymał utrwaloną linię orzeczniczą w zakresie zdefiniowania interesu prawnego jako warunku sine qua non zaskarżenia uchwały wydanej przez organ stanowiący gminy.
Sąd uznał mianowicie, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej przez podmiot skarżący w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wystąpienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Zdaniem Sądu interes prawny może wejść w grę wtedy, gdy zaskarżona uchwała, naruszając prawo, godzi jednocześnie w indywidualną, gwarantowaną normą materialnoprawną, sferę podmiotu skarżącego. Źródłem zatem interesu prawnego podmiotu skarżącego w rozumieniu normy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi być konkretna norma prawna, której naruszenie na skutek wydania uchwały godzi w chronioną tą normą sferę prawną podmiotu składającego skargę. Nie może być zatem przedmiotem zaskarżenia taka uchwała rady gminy, która w żaden sposób nie narusza uprawnień osób trzecich zagwarantowanych tym podmiotom mocą obowiązujących przepisów prawa. Nie może być również przedmiotem zaskarżenia uchwała, która narusza jedynie określony interes publiczny, a nie indywidualny interes prawny.
Na tle komentowanego orzeczenia warto zauważyć również i to, że rada gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, nie mogła działać bezpośrednio na sferę prawną podmiotu skarżącego, albowiem jedynie upoważniła organ wykonawczy gminy do oznaczonego działania, nie przesądzając przy tym, co do faktycznego zbycia objętej uchwałą nieruchomości gminnej.
Konkludując, wypada zaaprobować poglądy wyrażone przez Sąd w komentowanej sprawie.



NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY o lokalizacji inwestycji

Interes publiczny jest ważniejszy niż prawo własności

TEZA
Dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Miasto nie musi budować drogi na swoim gruncie stanowiącym mienie komunalne. Interes publiczny jest wartością cenioną wyżej niż własność prywatna.
UZASADNIENIE
Prezydent miasta w maju 2006 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową. Decyzję zakwestionował jeden z mieszkańców. W jego ocenie poprowadzenie planowanego odcinka drogi z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości komunalnych, pozwoliłoby miastu wykorzystać na tę inwestycję swoje własne grunty. Nie wymagałoby więc wydatkowania środków publicznych na zakup gruntu lub skorzystania z procedury wywłaszczeniowej. Wskazał ponadto, że nie zwrócono się do niego o wykup gruntów.
Samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniło odwołanie. Organ wyjaśnił, że prezydent nie dokonał uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa. Zobowiązał też prezydenta do odniesienia się do okoliczności wskazanych w odwołaniu, dotyczących poprowadzenia planowanego odcinka drogi przez nieruchomości komunalne. Prezydent dokonał stosownych uzgodnień i ustalił takie same warunki lokalizacji drogi. Właściciel działek, na których zlokalizowano infrastrukturę, znów zakwestionował decyzję. Tym razem jednak sprawa trafiła na wokandę sądu. Skarżący wskazywał m.in., że inwestycję celu publicznego inwestor może zrealizować na innej działce, która stanowi mienie komunalne.
Sąd I instancji oddalił jednak jego skargę. Wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Oznacza to, że prezydent, rozpatrując wniosek inwestora, nie mógł odmówić ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi.
WSA wskazał również, że organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora. Nie może go więc ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Nie ma podstaw prawnych dla dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora. Również Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Zdaniem NSA wydanie zaskarżonej decyzji w jej kształcie zakładało uwzględnienie jak najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki, której przebieg planowanej drogi dotyczył. Brak jest podstaw, by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.
Jak podkreślił NSA, dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej. Jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. Taką wyżej cenioną wartością jest potrzeba interesu publicznego.
Wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 374/09, niepublikowany
OPINIA
Artur Kołcz
wspólnik w Kancelarii Nowakowski i Wspólnicy
Sprawa, której dotyczy komentowany wyrok, dotyczy nieruchomości prywatnych, na których wyznaczono pobudowanie drogi jako inwestycji celu publicznego. Ich właściciel twierdził, że można było poprowadzić drogę inaczej, żeby omijała jego nieruchomości i została wybudowana na nieruchomościach gminnych. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy stwierdziły, że decyzję w sprawie lokalizacji celu publicznego wydano zgodnie z przepisami prawa. W istocie w sprawie tej nie wystąpił problem prawny w zakresie interpretacji przepisów prawa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza natomiast, że w pewnych wypadkach dopuszczalnych przez przepisy prawa może nastąpić ograniczenie prawa własności w celu realizacji inwestycji celu publicznego. W pełni należy się zgodzić z powyższym stanowiskiem. Wywłaszczenie nieruchomości prywatnych na cele publiczne jest znaną od wielu lat instytucją, stosowaną zarówno w Polsce, jak i innych krajach.



WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE o zasadach korzystania z obiektów gminnych

Jeżeli jednostka ma kierownika, to on określa zasady jej funkcjonowania

TEZA
Rady gmin są uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednak jeżeli gmina utworzy odrębną jednostkę i nada jej statut, to gmina musi go respektować. Działalnością jednostek organizacyjnych gminy, nieposiadających osobowości prawnej, kierują jednoosobowo ich kierownicy na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.
UZASADNIENIE
Rada miejska uchwaliła regulamin korzystania ze stołówki ośrodka sportu i rekreacji. Rada postanowiła, że stołówka jest wykorzystywana do spożywania posiłków przygotowywanych przez kuchnię ośrodka oraz organizowania imprez okolicznościowych. Ponadto zgodnie z uchwałą stołówka może być wynajmowana w celu organizacji imprez osobom trzecim na podstawie umowy. Umowa musi określać warunki wynajmu i koszt usługi stołówkowej. Zawierać ją będzie zamawiający i dyrektor ośrodka. Rada określiła też m.in. krąg podmiotów uprawnionych do korzystania ze stołówki, sposób kalkulowania i sposób wnoszenia opłat za posiłki oraz zasady rozliczenia posiłków niewykorzystanych.
Organ nadzoru zakwestionował jednak uchwałę. Wojewoda wskazał, że rada gminy uprawniona jest do ustanowienia zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewoda zwrócił uwagę, że ośrodek jako jednostkę organizacyjną utworzyła rada miejska uchwałą z grudnia 2008 r. W uchwalonym statucie jednostki rada postanowiła, że jednym z zadań ośrodka będzie prowadzenie stołówki. Na realizację celów ośrodka zostało przeznaczone mienie gminy. W ocenie wojewody prowadzenie stołówki należy do zakresu działalności wykonywanej przez ośrodek z wykorzystaniem mienia gminy. Działalnością ośrodka kieruje jego dyrektor, działający jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez burmistrza miasta. W tych okolicznościach, w ocenie organu nadzoru, to odpowiednio umocowany dyrektor ośrodka jest podmiotem uprawnionym do szczegółowego określania sposobu, w jaki wykonywana ma być działalność realizowana przez ośrodek. Dlatego to on powinien ustanowić zasady dotyczące funkcjonowania prowadzonej stołówki. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji w tym zakresie. Z uwagi na te naruszenia wojewoda wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że uchwała narusza przepisy. Co prawda, sąd zgodził się, że rady gmin posiadają uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednak zgodnie z przepisami kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.
Sąd zwrócił uwagę, że wcześniejszą swoją uchwałą rada nadała ośrodkowi rekreacji statut. Ze statutu wynika, że ośrodek samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia gminy, kierując się zasadą efektywnego korzystania. Szczegółową organizację i zasady działania ośrodka określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora ośrodka.
W ocenie WSA, biorąc pod uwagę zapisy statutu, zaskarżona uchwała jest z nim sprzeczna. To ośrodek gospodaruje samodzielnie przydzielonym mu mieniem. Sąd nie zgodził się, że dyrektor ośrodka nie jest podmiotem uprawnionym do szczegółowego określania działalności ośrodka, w tym funkcjonowania jego stołówki. Statut jako akt prawa miejscowego wiąże radę miejską, która powinna mieć na uwadze jego zapisy, przy podejmowaniu innych uchwał.
Sąd zgodził się z wojewodą, że prowadzenie działalności stołówkowej polegające na świadczeniu usług z tym związanych stanowi jedną ze sfer działalności ośrodka. Dlatego też organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może narzucać dyrektorowi sposobu, w jaki powinien on dokonywać kalkulacji opłat za posiłki, sposobu przyjmowania opłat, sposobu rozliczenia opłat za posiłki niewykorzystane. Rada miejska nie może też określić kręgu podmiotów, z którymi dyrektor może zawierać umowy o świadczenie usług. Regulacja sposobu wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu stołówki i wydawaniu posiłków, regulowaniu obowiązków osób korzystających z usług stołówkowych związana jest z działalnością ośrodka, którą kieruje jego dyrektor, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez burmistrza.
Wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2009 r., II SA/Ol 640/09, niepublikowany
OPINIA
Rafał Dębowski
adwokat, wspólnik w Kancelarii Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy
Komentowany wyrok stanowi praktyczne wypełnienie zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wydawane przez organy nadzoru. Ustawa o samorządzie gminnym wyposaża bowiem organy nadzoru (w tym przypadku wojewodę) w potężny instrument nadzoru nad działalnością organów samorządu gminnego (tu: rady gminy) w postaci prawa – w określonym ustawowo terminie – wszczęcia postępowania, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wydanego przez nadzorowany organ gminy. Oczywiste jest, że akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jako sprzecznych z prawem, sam w sobie może okazać się wadliwy. Potrzebna jest więc sprawna sądowa kontrola tego typu rozstrzygnięć. Dlatego przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują konieczność skierowania skargi organu gminy na orzeczenie nadzorcze na rozprawę w terminie 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu. W tej sprawie wydaje się jednak, iż słusznie sąd nie doszukał się uchybień w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody. Odróżnienia wymaga bowiem uprawnienie rady gminy do ustalania zasad korzystania z obiektów gminnych od ustalenia szczegółowych zasad prowadzenia działalności konkretnej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, i to do tego w zakresie pokrywającym się z uprawnieniami kierownika jednostki wynikającymi z pełnomocnictwa udzielonego przez organ zarządzający gminy – taka uchwała rady gminy narusza prawo i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.



WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE o zgodzie na odstąpienie od przetargu

To wójt zajmuje się bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym

TEZA
Kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Rada gminy nie posiadała kompetencji do uregulowania zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi na okres krótszy niż trzy lata. To są kompetencje organu wykonawczego.
UZASADNIENIE
Wojewoda zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę rady miejskiej w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. Chodziło o sytuacje, w których burmistrz może odstąpić od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem.
Wojewoda zauważył, że rada zgodziła się na odstąpienie od trybu przetargowego w pięciu przypadkach. Między innymi w przypadku umów zawieranych na okres nie dłuższy niż trzy lata oraz gdy w okresie wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia lub najmu lub bezpośrednio po tym okresie zostanie złożony tylko jeden wniosek o dzierżawę lub najem nieruchomości.
Zdaniem wojewody w tych dwóch przypadkach rada przekroczyła swoje kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru. Sąd zauważył, że uchwała w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi o wyłącznej kompetencji gmin w określonych sprawach przekraczających zwykły zarząd.
Sąd uznał, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyżej wskazanego okresu). W związku z tym rację ma wojewoda, że rada gminy nie posiadała kompetencji do uregulowania zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi na okres nie dłuższy niż trzy lata. To są kompetencje organu wykonawczego.
Sąd podkreślił, że reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady. Jednak przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Nie może więc prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.
Sąd potwierdził też, że gmina nie była kompetentna do unormowania drugiego spornego przypadku. Przy zawieraniu umów na okres dłuższy niż trzy lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Jednak dla odstąpienia od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wyrok WSA w Olsztynie 21 października 2008 r., II SA/Ol 703/08, niepublikowany
OPINIA
Paweł Litwiński
radca prawny w Kancelarii Litwiński Chechlińska Łoś Radcowie Prawni Spółka Partnerska
W komentowanym wyroku sąd podkreślił, iż fundamentalną zasadą obowiązującą w demokratycznym państwie prawa jest zasada legalności, w myśl której organy administracji (tak rządowej, jak i samorządowej) muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Czynności organów władzy winny zatem opierać się na przyznanej prawem kompetencji. Kompetencji tych nie można domniemywać, a przepisów kompetencyjnych interpretować w sposób rozszerzający. W stanie faktycznym będącym przedmiotem oceny sądu w komentowanej sprawie doszło do sytuacji, w której rada gminy uzurpowała sobie kompetencje przysługujące z mocy ustawy organowi wykonawczemu oraz naruszyła przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy wyrok może mieć duże znaczenie praktyczne, gdyż daje radom gmin kolejną wskazówkę, w jaki sposób należy uchwalać prawo miejscowe i może pozwolić uchronić się przed powieleniem błędów popełnionych w tym konkretnym przypadku.



NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY o amortyzacji

Spółka przekształcona z zakładu budżetowego nabywa jego mienie

TEZA
Przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę handlową nie było jej zawiązaniem. Składniki mienia zakładu nie stanowiły wkładu jednostki samorządu terytorialnego do jej kapitału zakładowego. Jeżeli mienie pierwotnie zostało zakupione z dotacji, to po przekształceniu nie ma prawa do amortyzacji.
UZASADNIENIE
Organy podatkowe określiły miejskiemu zakładowi usług komunikacyjnych (MZK) zobowiązanie w podatku dochodowym od osób prawnych za 2001 rok. Zakład jako spółka zaliczyła do kosztów uzyskania przychodów odpisy z tytułu zużycia autobusów. Zdaniem organów podatkowych zakład nie miał do tego prawa.
Spółka MZK powstała 1 stycznia 2001 r. w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego MZK. Podstawą przekształcenia była uchwała rady miejskiej. W poszczególnych latach objętych kontrolą spółka zaliczyła do kosztów uzyskania przychodów odpisy amortyzacyjne od 14 autobusów zakupionych w 1996 roku przez zakład budżetowy MZK z dotacji celowej otrzymanej z budżetu gminy. Dotację przyznano na podstawie stosownych uchwał rady miejskiej z przeznaczeniem na zakup taboru autobusowego dla potrzeb komunikacji miejskiej. Zakup został dokonany w imieniu i na rachunek MZK Zakład Budżetowy.
Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego. Jednak organy podatkowe wskazały, że autobusy zostały nabyte przez zakład budżetowy z dotacji celowej. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 pkt 48 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 54, poz. 654 z późn. zm. – dalej u.p.d.o.p.) odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie stanowiły dla niego kosztów uzyskania przychodów. Tego rodzaju uprawnienie nie mogło również przysługiwać spółce MZK następcy prawnemu zakładu budżetowego stosującemu te same zasady dokonywania odpisów z tytułu zużycia środków trwałych. W ocenie organów przekształcenie formy prawnej działalności podatnika nie zmieniło faktu, że źródłem zakupu autobusów były dotacje celowe.
Spółka zaskarżyła niekorzystną interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił jednak jej skargę. Sąd potwierdził, że odpisy z tytułu zużycia środków trwałych nie mogły być dokonywane w ciężar kosztów w sytuacji, gdy wydatki na ich zakup zostały zwrócone podatnikowi w jakiejkolwiek formie. WSA podkreślił, że przekształcenie zakładu w spółkę nie było jej zawiązaniem, a składniki mienia zakładu nie stanowiły wkładu jednostki samorządu terytorialnego do jej kapitału zakładowego.
W ocenie sądu składniki mienia pozostające we władaniu (zarządzie) zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stały się z mocy prawa składnikami majątku spółki jako odrębnej osoby prawnej. Przekształcenie to następuje na zasadzie sukcesji uniwersalnej – przejęcie wszystkich praw i obowiązków związanych z działalnością zakładu budżetowego. W sferze prawa podatkowego oznaczało to brak możliwości zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów odpisów z tytułu zużycia środków trwałych, z tytułu nabycia których zakład budżetowy otrzymał zwrot w formie dotacji z budżetu gminy.
Racji podatniczce nie przyznał też Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zwrócił uwagę na treść uchwały rady miejskiej w sprawie przekształcenia Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i umowy spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego. W ich rezultacie utworzona spółka otrzymała 1 stycznia 2001 r. majątek MZK określony w uzasadnieniu tej uchwały jako wkład niepieniężny (aport) pozostający do wyłącznej dyspozycji zarządu spółki. W związku z tym w ocenie NSA należało przyjąć, że spółka powstała na skutek przekształcenia zakładu budżetowego MZK.
W takiej sytuacji należało się zgodzić, że co do kontynuacji zasad dokonywania odpisów amortyzacyjnych. Kontynuacja dotyczyła m.in. obowiązku przyjęcia wartości początkowej określonej w ewidencji środków trwałych oraz metody amortyzacji. Warunkiem zastosowania tych przepisów jest wstąpienie przez podmiot powstały w wyniku przekształcenia we wszelkie prawa i obowiązki podmiotu przekształconego. W tym wypadku wszelkie prawa i obowiązki obejmują również sukcesję praw i obowiązków. Jak podkreślił NSA, w przypadku amortyzacji wartość początkowa środka trwałego powinna być tożsama z wartością początkową określoną przez podmiot przekształcony, a przyjęta metoda amortyzacji stanowi kontynuację dotychczas stosowanej.
Sąd zgodził się, że warunkiem zastosowania przepisów związanych z kontynuacją jest wstąpienie przez podmiot powstały z przekształcenia we wszelkie prawa i obowiązki przekształconego. Ocena tego warunku następuje z uwzględnieniem odrębnych przepisów, na podstawie których następuje przekształcenie. Zdaniem NSA w przypadku spółki odrębnymi przepisami, na podstawie których nastąpiło przekształcenie zakładu budżetowego MZK, były przepisy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z ich treścią spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego. W ocenie NSA tego rodzaju sukcesja uniwersalna oznaczała obowiązek kontynuacji dokonywania odpisów z tytułu zużycia środków trwałych w podmiocie powstałym w wyniku przekształcenia.
Wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., II FSK 929/06, niepublikowany
OPINIA
Marek Kolibski
doradca podatkowy, wspólnik w Kancelarii KNDP Kolibski Nikończyk Dec & Partnerzy
Komentowany wyrok dotyczy bardzo ważnej sprawy dla setek gminnych spółek, które powstały z tzw. przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę. W komentowanym wyroku sąd błędnie moim zdaniem przyjął, że miało miejsce przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę, o którym mowa w art. 23 ustawy o gospodarce komunalnej. Takie przekształcenie praktycznie w ogóle nie występuje, gdyż z aktu notarialnego oraz postanowienia o wpisie spółki do KRS jednoznacznie wynika, że spółka powstaje pierwotnie przez wniesienie aportem majątku na pokrycie kapitału zakładowego. Skoro tak, to do wartości początkowej wniesionych aportem środków trwałych oraz odpisów amortyzacyjnych w nowo powstałej spółce mają zastosowanie przepisy ustawy CIT właściwe dla aportów, a nie dla przekształcenia. Podstawowym praktycznym skutkiem takiej wykładni jest, inaczej niż to przyjął sąd, prawo spółki do podatkowej amortyzacji tych środków trwałych, co do których zakład budżetowy nie miał takiego prawa.



WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KRAKOWIE o drogach gminnych

Powierzenie zarządu drogami nie jest powołaniem nowego organu

TEZA
Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi utworzonej przez radę gminy. Jednak powierzenie wyspecjalizowanej jednostce wykonywania zarządu dróg gminnych nie powoduje utworzenia odrębnego podmiotu uprawnionego do wydawania władczych rozstrzygnięć jako organu administracji publicznej.
UZASADNIENIE
Dyrektor zarządu dróg miejskich uzgodnił na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy lokalizację inwestycji. Chodziło o budowę trzech domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wjazdami i przyłączami. Organ wskazał, że ulica przy której ma być zlokalizowana inwestycja, jest drogą gminną. Stanowi ona dojazd do innych posesji oraz działek objętych wnioskiem inwestora. Postanowienie zakwestionował jeden z mieszkańców. Wskazał, że postanowienie o lokalizacji nie określa szczegółowo obowiązków, jakie spoczywają na zarządcy drogi. Z tego powodu w jego ocenie organ nie będzie realizował swoich ustawowych powinności.
Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem. Zaskarżone postanowienie nie zwalnia zarządcy drogi od wypełniania jego obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów. Ponadto organ I instancji prawidłowo wskazał, że ulica stanowi drogę gminną, a więc drogę ogólnodostępną. W efekcie daje możliwość dojazdu do tej działki inwestorowi.
Ostatecznie sprawa trafiła do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienia wydane w obu instancjach. Sąd zauważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyległego do pasa drogowego. Celowe zatem było rozważenie konieczności dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Ulica, przy której ma być zlokalizowana inwestycja, jest drogą gminną. Jej zarządcą jest prezydent miasta. Jak przypomniał sąd, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi utworzonej przez radę gminy. Jednak powierzenie wyspecjalizowanej jednostce wykonywania zarządu dróg gminnych nie powoduje utworzenia odrębnego podmiotu uprawnionego do wydawania władczych rozstrzygnięć jako organu administracji publicznej. Decyzje lub postanowienia wydawane w ramach sprawowania zarządu dróg gminnych powinny być wydawane z upoważnienia organu uprawnionego przez ustawę o drogach publicznych do wykonywania tego zarządu. W niniejszej sprawie chodziło o upoważnienie prezydenta miasta.
Zdaniem sądu uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej zostało wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a., ponieważ zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz organu uzgadniającego. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi publicznej, do której przylegać miała objęta projektem inwestycja, jest prezydent miasta. Organ ten jest również właściwy w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości miejscowej. Zarząd dróg miejskich ani też dyrektor tej jednostki działający z upoważnienia prezydenta nie są w stosunku do niego innym organem.
Wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 1261/06, niepublikowany
OPINIA
Ryszard Brudkiewiecz
radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Brudkiewicz, Musiał, Suchecka i Partnerzy
Wyrok WSA w Krakowie prawidłowo porządkuje zagadnienie formy uzgodnienia dokonywanego pomiędzy organem a jego jednostką organizacyjną. Sąd słusznie wskazał, że dla stosowania art. 106 k.p.a. nie ma znaczenia fakt, że organ wydający decyzję czy dokonujący uzgodnienia upoważnił do tych czynności dyrektora swojej jednostki organizacyjnej (np. dyrektora ZDM), upoważniony nie będzie bowiem „innym organem” w rozumieniu przedmiotowego przepisu. W tej sytuacji uzgodnienie powinno mieć charakter pisma jednostki organizacyjnej, a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien uwzględnić w jej treści motywy objęte uzgodnieniem, o którym mowa w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas to decyzja organu i zawarte w niej uzasadnienie może być kwestionowane w ramach odwołania, nie zaś poprzedzające tę decyzję uzgodnienie wydawane przez jednostkę organizacyjną. Podobnie orzekał również NSA, przykładowo w wyroku z 4 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 997/07).
DGP
DGP
DGP
DGP
DGP
DGP