Sprawozdania budżetowe: Odpowiedzialność kierownika i głównego księgowego

Rzecznik dyscypliny finansów publicznych zarzucił kierownikowi jednostki oraz pełniącej obowiązki głównej księgowej naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ nieterminowo przekazywały pobrane dochody budżetowe należne Skarbowi Państwa oraz wykazały w sprawozdaniu budżetowym Rb-27 ZZ dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Regionalna Komisja Orzekająca uznała je winnymi zarzucanych czynów, ale odstąpiła od wymierzenia kary. Mimo że odwołanie do GKO złożyła tylko główna księgowa, komisja II instancji uniewinniła obie obwinione.

Nieprawidłowości w miejskim ośrodku pomocy społecznej (MOPS) ujawniła problemowa kontrola finansowa. Na tej podstawie rzecznik dyscypliny zarzucił obwinionym, że w jednostce w grudniu 2005 r. i w całym 2006 r. nie przestrzegano terminów przekazania, otrzymanych za pośrednictwem komornika sądowego, dochodów z tytułu zwrotu zaliczek alimentacyjnych na rachunek miasta. W rezultacie urząd miasta nieterminowo przekazywał wpłaty do budżetu państwa.

Rzecznik zarzucił także, że w sprawozdaniu Rb-27 ZZ, czyli w sprawozdaniu kwartalnym z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, MOPS wykazał dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Regionalna komisja przyznała rację rzecznikowi, bowiem twierdziła, że przyjęte w jednostce rozwiązania organizacyjne nie mogą prowadzić do zniesienia obowiązków ustawowych i pominięcia terminów do przekazywania dochodów budżetowych jednostce samorządowej. Główna Komisja Orzekająca nie zgodziła się jednak z ustaleniami komisji I instancji. Jak wyjaśniła GKO, bezsporne w sprawie było to, że MOPS był jednostką organizacyjną gminy i dokonywał wypłat zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja prowadzona przez komornika sądowego była nieskuteczna. Zgodnie z art. 12 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu MOPS należności w wysokości wypłaconej zaliczki powiększonej o 5 proc.

Jak twierdziła GKO, przepisy te od początku budziły wątpliwości interpretacyjne. Problemy sprawiało głównie prawidłowe zaksięgowanie przekazywanych kwot, a także sposób wykazywania w sprawozdaniu budżetowym Rb-27 ZZ. Obwiniona również miała takie wątpliwości i nie rozwiało ich nawet szkolenie, w którym uczestniczyła. Główna Komisja zwraca także uwagę, że sprawę dodatkowo skomplikowała treść art. 12 ust.5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Zgodnie z tym przepisem komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego kwoty na wyodrębniony rachunek bankowy organu wypłacającego świadczenia, który po upływie kwartału dokonuje rozliczenia.

W ośrodku, w którym pracowała obwiniona, istniała ponadto instrukcja służbowa obiegu i kontroli wewnętrznej dokumentów księgowych, która określała m.in. obieg dokumentów dotyczących zaliczki alimentacyjnej. Na tej podstawie - jak wyjaśnia dalej GKO - w MOPS został wyodrębniony pomocniczy rachunek bankowy, na którym księgowano wypłaty alimentów wraz z kosztami. Następnie, zgodnie z instrukcją, po weryfikacji przez dział merytoryczny przekazanych wpłat, przeksięgowywano je na subkonto adresata jednostki, a stąd dopiero trafiały na rachunek urzędu miasta jako dochody należne Skarbowi Państwa. Według tej instrukcji postępowała pełniąca obowiązki główna księgowa. Podobnie postępowały główne księgowe w innych jednostkach, ponieważ o zasadach księgowania zaliczek alimentacyjnych, a przede wszystkim o zasadach sporządzania sprawozdania Rb-27 ZZ informował urząd wojewódzki w specjalnym piśmie skierowanym do jednostek.

Główna Komisja Orzekająca biorąc pod uwagę te wszystkie okoliczności uznała, że obwiniona działała w przekonaniu, że sprawozdanie Rb-27 ZZ sporządziła prawidłowo. Komisja przypomniała, że w orzecznictwie GKO ugruntował się pogląd, zgodnie z którym do przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest nie tylko formalne naruszenie obowiązującego prawa, ale również udowodnienie winy po stronie sprawy, a także wskazanie, czy czyn został popełniony w sposób umyślny czy nieumyślny. Komisja w omawianej sprawie nie zgodziła się więc ze stanowiskiem I instancji, że obwiniona naruszyła dyscyplinę finansów publicznych. Oceniła bowiem, że zaistniałe okoliczności, w jakich działała obwiniona, nie pozwalają na przypisanie tym działaniom winy. Sporządzając sprawozdanie Rb-27 ZZ pierwszy raz, obwiniona miała prawo być przekonana, że sporządza je zgodnie z obowiązującymi wymogami. Zdaniem GKO nie można było również zarzucić obwinionej, że mogła przewidzieć naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Komisja wyjaśniła także, że podpis głównego księgowego na sprawozdaniu nie zdejmuje odpowiedzialności z kierownika jednostki, a jest jedynie potwierdzeniem, że główny księgowy sporządził projekt sprawozdania. Odpowiedzialność za całość finansów jednostki ponosi bowiem kierownik.
Komisja skorzystała także z uprawnienia, jakie dają jej przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, i uniewinniła drugą obwinioną, mimo że nie złożyła ona odwołania od orzeczenia komisji I instancji.

Sygn.akt DF/GKO/4900/25/ 23/08/1085

Orzeczenie GKO posiada charakter precedensowy, gdyż dotyczy wyłączenia z odpowiedzialności dyscyplinarnej za czyn popełniony bez winy umyślnej. Nie byłoby w omawianym orzeczeniu niczego nadzwyczajnego, gdyby GKO nie powołała, jako jednej z przyczyny wyłączającej popełnienie czynu, niejasnego charakteru przepisów, które były błędnie stosowane przez główną księgową. Co ważne, komisja podkreśliła, że do przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest wskazanie określonej świadomości faktycznej i prawnej w czasie popełnienia czynu oraz określonego stosunku sprawcy do popełnionego czynu. Natomiast winy umyślnej nie można przypisać osobie, która wielokrotnie uczestniczyła w szkoleniach z zakresu rachunkowości budżetowej, dotyczących świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej, podczas których wskazywano na trudności interpretacyjne. GKO wskazała również, że główna księgowa w przedmiotowej sprawie wybrała jeden z proponowanych w piśmiennictwie oraz w trakcie szkoleń wariantów rozliczania należności budżetowych.

Co wydaje się być najistotniejsze, niniejsze orzeczenie może również dotyczyć szerszej grupy księgowych, nie tylko tych ponoszących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale również wszystkich, w stosunku do których mają zastosowania przepisy kodeksu karnego skarbowego. Trzeba bowiem przypomnieć, że wspomniany kodeks jako przesłankę odpowiedzialności karno-skarbowej określa popełnienie czynu z winy umyślnej. Z praktyki wiadomo jednak, że powołane do rozstrzygania takich spraw sądy niezwykle rzadko prawidłowo analizują przesłankę umyślności. Przy tego typu sprawach niewątpliwie częściej pod uwagę powinna być brana niejasność przepisów, które podatnicy są zobowiązani stosować.