Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te, nie tylko w Polsce, ale także w państwach europejskich, mają obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Mogą także tworzyć spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne.

Niezbędne warunki

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki. Po pierwsze, jeżeli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym.

Po drugie, jeżeli występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.

Ograniczenia, dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy. Szczególne uwarunkowania wynikające z uczestnictwa w spółce jednostki samorządu terytorialnego wynikają z konieczności podjęcia uchwały organu stanowiącego j.s.t. o utworzeniu spółki. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą, np. z głównym księgowym. Kolejne etapy założenia spółki z udziałem gminy są identyczne jak etapy zakładania spółek prawa handlowego.

Organy spółki

W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Do rad nadzorczych stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych. Kadencja członka rady nadzorczej w spółkach z większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego trwa trzy lata. Członkowie rady nadzorczej, reprezentujący w spółce jednostkę samorządu terytorialnego, są powoływani spośród osób, które złożyły egzamin w trybie przewidzianym w przepisach o komercjalizacji i prywatyzacji. Członków zarządu spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego powołuje i odwołuje rada nadzorcza.

W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek.

Dominacja gminy

Gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność gospodarczą z różnych względów stoją niejednokrotnie na zdecydowanie lepszej pozycji w stosunku do innych podmiotów gospodarczych. Podmioty gospodarcze stanowiące własność gminy często korzystają z ulg i zwolnień i innych preferencji, które nie przysługują innym podmiotom działającym na tym samym rynku. Szczególne traktowanie nie wynika zasadniczo z efektywniejszej działalności, ale z decyzji organu władzy. W takim przypadku jednostka może wykazywać zysk, który by nie wystąpił w warunkach normalnej konkurencji rynkowej. Poza tym, jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa wielobranżowe, często dochodzi do sytuacji, gdzie dochód z jednego rodzaju działalności służy pokrywaniu strat w drugim.

Drugim aspektem świadczącym o strategicznej pozycji komunalnych podmiotów gospodarczych jest to, że są one niekiedy jedynym lub dominującym dostawcą pewnych towarów i usług. Mogą one wówczas dyktować cenę i uzyskiwać większe zyski bez dodatkowych nakładów i kosztów. Związane jest to z możliwością wywierania nacisku na lokalne władze, które udzielają odpowiednich preferencji, albo z posiadaniem ogromnego majątku, którego nie mają inne podmioty. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw wodociągowych i kanalizacyjnych oraz dystrybutorów energii cieplnej i gazu.