Iwona Andruszkiewicz

zastępca dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim

Ze względu na jakie kryteria wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów gminy?

Zakres kompetencji organów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został określony precyzyjnie w konstytucji oraz ustawach ustrojowych – ich rolą jest wyłącznie nadzorowanie tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. Nie może więc być mowy o stosowaniu innych poza legalnością kryteriów, np. celowości, rzetelności czy gospodarności. To gmina więc (poprzez swe organy) ponosi odpowiedzialność za to, czy zasadna jest sprzedaż nieruchomości, która przynosi corocznie wysokie zyski z tytułu czynszu dzierżawnego, czy w sposób prawidłowy przekalkulowano wysokość bonifikaty przy sprzedaży mieszkań komunalnych, czy uzasadniona jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zbadać może wyłącznie kwestie zgodności przyjętych rozwiązań z prawem, a więc z przepisami prawa materialnego, procesowego i ustrojowego, a rolą stosowanych przez niego środków nadzoru jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Konstrukcja przepisów ustaw ustrojowych dotyczących nadzoru sprawia, iż mimo że wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru nad „działalnością” organów j.s.t., władcze środki nadzoru stosowane być mogą praktycznie wyłącznie wobec aktów wydawanych przez organy tych jednostek. Wojewoda oceni więc legalność uchwały rady w sprawie zgody na zawarcie przez wójta umowy cywilnoprawnej, ale – co oczywiste – treść tej umowy nie podlega już jego ocenie. Wojewodom przysługuje prawo stosowania tzw. środków nadzoru personalnego (zastępcze stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego czy wójta). Wojewoda może też w sytuacjach wyjątkowych zainicjować działania zmierzające do rozwiązania bądź zawieszenia rady, czy też zawieszenia bądź odwołania wójta. W praktyce jednak działalność organów nadzoru sprowadza się do badania zgodności z prawem uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy j.s.t.

Wojewoda, badając legalność uchwały, ocenia ją wyłącznie według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej podjęcia. Nie ma więc prawnych możliwości zakwestionować uchwały, która nie przystaje już do zmienionego stanu prawnego. Nie może też w sposób władczy domagać się, by akt taki został dostosowany do zmienionego stanu prawnego. Przykładem mogą być tu statuty gmin, które jeszcze długo po wejściu w życie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta zawierały w swojej treści przepisy odnoszące się do zarządu gminy. Oczywiście, jeżeli przepis ustawy zawierający delegację do podjęcia uchwały zostanie uchylony, uchwała taka z mocy prawa przestaje obowiązywać.

Organ nadzoru nie może też oceniać uchwały na podstawie sposobu jej stosowania. Bada bowiem wyłącznie jej treść (i procedurę przyjęcia). Nie można bowiem w żadnym wypadku wyprowadzać wniosków o wadliwości przepisów z tego, iż są one stosowane niezgodnie z prawem. Rada gminy może więc określić w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, iż poddanie kontroli społecznej spraw związanych z trybem rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali odbywać się będzie poprzez utworzenie komisji, jako organu opiniodawczego, wspierającego wójta. I nie może mieć wpływu na ocenę takiej uchwały okoliczność, iż w praktyce komisja ta podejmuje ostateczne decyzje co do przyznania lokali, do czego nie jest w żaden sposób uprawniona.