Po wyroku WSA Agencja Rozwoju Mazowsza odkłada projekt emisji obligacji wart 250 mln zł. Pieniądze z obligacji miały pozwolić na pozyskanie 1,5 mld zł z funduszy unijnych. Gminy, których nie będzie stać na wkład własny, nie skorzystają z unijnego dofinansowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał precedensowy wyrok w sprawie obligacji komunalnych. Uznał, że Zarząd Województwa Mazowieckiego nie miał prawa udzielić gwarancji na zamianę typu odsetek związanych z emisją obligacji (sygn. akt VSA/Wa 22/10). Zdaniem sądu samorządy mogą tylko poręczać zobowiązania wynikające z emisji obligacji. Konsekwencje tego orzeczenia są dużo dalej idące. Pod znakiem zapytania stanęła emisja obligacji komunalnych, która miała pozwolić na pozyskanie 1,5 mld zł środków unijnych dla gmin na Mazowszu.
Poręczenie czy gwarancja
Wszystko zaczęło się od planu emisji obligacji komunalnych przez Agencję Rozwoju Mazowsza. Obligacje to papiery wartościowe emitowane w serii. Emitent stwierdza w nich, że jest dłużnikiem właściciela obligacji i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. W praktyce oznacza to, że emitent po określonym czasie zobowiązuje się do wykupienia obligacji.
Prawo emisji obligacji mają m.in. jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty, województwa, a także ich związki oraz miasto stołeczne Warszawa.
– Żeby obligacje były trochę tańsze, chcieliśmy dodać do nich produkt strukturyzowany SWAP – mówi prezes zarządu ARM Krzysztof Filiński. Ustawa o finansach publicznych pozwala samorządom udzielać poręczeń i gwarancji. W ustawie o obligacjach najprawdopodobniej przez niedopatrzenie nieuszczegółowiono poręczenia w celu obligacji.
Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie unieważniła uchwałę w sprawie udzielania gwarancji. Potwierdził to WSA w Warszawie. Jego zdaniem z ustawy o obligacjach wynika, że samorząd może tylko poręczać emisję obligacji, a nie udzielać gwarancji. Sąd uznał, że emisja obligacji i instrument wsparcia są ze sobą na tyle powiązane, że również w tym przypadku nie ma podstawy do udzielenia gwarancji.
Sposób na tańszą emisję
Obligacje z dodatkową gwarancją województwa na zamianę typu odsetek miały na celu obniżenie kosztów. Pomysł polegał na tym, że agencja emituje obligacje poręczane przez województwo. Dodatkowo plan zakładał gwarancję na instrument wsparcia, który miał pozwolić na obniżenie kosztów. Była to tzw. opcja SWAP, która daje możliwość znacznej obniżki ceny obligacji i spłaty odsetek. – Obligacje bez SWAP ze zwykłym poręczeniem może wyemitować każda gmina, ale są one znacznie droższe – tłumaczy Krzysztof Filiński. Ustawa o obligacjach nie przystaje do ustawy o finansach publicznych, bo pierwsza mówi tylko o poręczaniu, a druga pozwala też na udzielanie gwarancji.
– Nie można wykluczyć, że zapis w ustawie o obligacjach zezwalający tylko na poręczenie zobowiązań wynikających z obligacji wynika z przeoczenia – mówi dr Marcin Będzieszak z Katedry Finansów Uniwersytetu Szczecińskiego.
Nie będzie środków z UE
Restrykcyjne podejście do tego, co wolno samorządom, ma wielu krytyków. W ocenie jego przeciwników gmina ma prawo do podejmowania racjonalnych działań gospodarczych. Jeżeli coś nie jest zakazane, a pozwoli na oszczędności, to samorząd powinien mieć do tego prawo.
Krzysztof Filiński zwraca uwagę na dwie kwestie. Gwarancja była udzielona na transakcje, która występowała obok emisji. Kwota gwarancji była określona.
Ponadto pieniądze uzyskane z emisji obligacji miały stanowić wkład własny dla biednych gmin z Mazowsza. Dzisiaj mnóstwo gmin dostało pieniądze z UE, ale nie stać ich na wkład własny. To praktycznie uniemożliwia skorzystanie z unijnego wsparcia. – Pieniądze z obligacji, tj. 250 mln zł, to nasz 15-proc. wkład własny dla gmin – wyjaśnia Krzysztof Filiński. Taka kwota pozwala na pozyskanie 1,5 mld zł z funduszy unijnych.
Prezes ARM nie zaprzecza, że gmina może sama wyemitować obligacje. Ale jego zdaniem w małej gminie jest to raczej nierealne ze względu na procedury, długość projektu. Problemem dla małych gmin nie jest sama emisja obligacji, ale to, kto je kupi. Na 20-letnie obligacje mogą sobie pozwolić w Polsce tylko duże miasta.
Adam Kwaśnik, prawnik, ekspert ds. gospodarczych Konfederacji Pracodawców Polskich, potwierdza, że ciągle nie jest to powszechnie stosowana forma pozyskiwania kapitału. W jego ocenie główny powód to skomplikowana procedura emisyjna oraz obawa, że jej koszty skonsumują potencjalny zysk.
Biednemu wiatr w oczy
Wyrok WSA w Warszawie może utrudnić samorządom proces pozyskiwania środków finansowych z alternatywnych do banków źródeł.
– Jeżeli nie wymyślimy sposobu na obniżenie kosztów związanych z emisją obligacji, to w ogóle nie będziemy ich emitować – mówi Krzysztof Filiński. To oznacza, że wyrok WSA co najmniej oddala możliwość skorzystania przez gminy z 1,5 mld środków unijnych.
Orzeczenie nie ma jeszcze uzasadnienia pisemnego, nie ma też pewności, czy województwo mazowieckie zdecyduje się na jego zaskarżenie. Pewne jest to, że póki co gminy na Mazowszu nie mają co liczyć na wsparcie. Jeżeli gminy teraz nie skorzystają z funduszy, to mogą nie skorzystać z nich wcale.
OPINIA
prof. Michał Kulesza
partner w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka
Opisane orzeczenie WSA nie wytrzymuje konstytucyjnych standardów. Art. 165 Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Zaś samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samorząd województwa ma działać gospodarnie. Zasada legalizmu nie wymaga, aby dla działań niewładczych samorządu konieczna była szczegółowa podstawa prawna; wystarczy ogólna, taka jaką zawarto w konstytucji. Szczegółowej podstawy poszukujemy zawsze, gdy chodzi o działania władcze, jednak w komentowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd miał zatem konstytucyjny obowiązek chronić samodzielność samorządu, a nie – jak stało się w tym przypadku – ograniczać ją.
