• Coraz częściej na sądowe wokandy trafiają sprawy samorządowców oskarżanych o niegospodarność. Może samorząd powinien ostrożniej podejmować decyzje co do majątku gminy?
- Przygotowując opinie w kilku takich sprawach karnych mogłem poznać je dość szczegółowo. Inne znam - tak jak wszyscy - jedynie z mediów. Trudno tu uogólniać, każdy przypadek jest zapewne inny, ale co najmniej w niektórych znajduję w stawianych zarzutach prokuratorskich i wyrokach sądowych wyraźną sprzeczność z konstytucją i ustawą samorządową, ignorują one bowiem konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność samorządu terytorialnego. Przy takim podejściu burmistrzowie w ogóle nie powinni realizować żadnych przedsięwzięć na styku z sektorem prywatnym, bowiem - jak nie kijem to pałką - albo podpadną swojej radzie miasta, komisji rewizyjnej i mieszkańcom, albo prokuratorowi. Skoro nie rządzi konstytucja, tylko prokuratorzy, lepiej nic nie robić i siedzieć cicho; to znacznie bezpieczniejsze.
• To jakie są uprawnienia samorządu terytorialnego w kontekście podejmowania decyzji gospodarczych?
- Miasto prowadzi działalność gospodarczą - niczym firma: musi osiągać pozytywne rezultaty. Dla firmy pozytywnym rezultatem jest zazwyczaj zysk. Jest dobrze, jeśli firma przynosi zyski, gdy zaś są straty, szczególnie w dłuższym okresie - jest źle. Dla miasta natomiast tym pozytywnym rezultatem jest - najogólniej rzecz biorąc - korzyść dla interesu publicznego.
• Czyli dla gminy pieniądze nie są najważniejsze?
- Są bardzo ważne, ale samorząd nie prowadzi działalności zarobkowej. Jeśli samorząd sprzedaje grunty w celu uzyskania dochodu, powinien sprzedać jak najdrożej, to jasne.
Inaczej jest wówczas, gdy samorząd realizuje określony cel społeczny, na przykład zagospodarowując teren samemu lub oddając go w ręce prywatne dla realizacji przedsięwzięcia korzystnego dla miasta. Wtedy większe znaczenie ma ów cel, o osiągnięcie którego chodzi. Cóż znaczy np., że teren został oddany za tanio, skoro w efekcie tej transakcji nastąpiła rewitalizacja zaniedbanego obszaru w centrum miasta i jego rozwój gospodarczy, wzrost zatrudnienia i wzrost dochodów podatkowych miasta. Jak policzymy, okaże się, że już w krótkim okresie korzyści te - zarówno wymierne, jak i niewymierne - daleko przewyższyły stratę i rosną dalej.
• A więc wolno czy nie wolno?
- Jest oczywiste, że prawo od 1990 r. pozwala na takie transakcje, właśnie w ramach samodzielności gospodarczej samorządu, bo na tym przecież polega istota zarządzania rozwojem miasta. Ba - mamy ustawę o PPP, która wyraźnie wskazuje, że chodzi o korzyści dla interesu publicznego, a nie o najlepszą cenę, przy czym działania tego rodzaju mogą być podejmowane również na innych podstawach prawnych. Kontrolę celowości działania samorządu sprawują mieszkańcy, a w ich imieniu - rada i komisja rewizyjna. I nikt więcej - to jest zasada konstytucyjna.
Z kolei kontrolę zgodności z prawem sprawują różne władze nadzorcze i sądy administracyjne (a także prokuratura, która może zaskarżać akty jej zdaniem niezgodne z prawem). To, że np. miasto z jakichś względów zdecydowało się wycofać się z transakcji i musiało zapłacić inwestorowi karę umowną, jeszcze nie znaczy, że powstała szkoda majątkowa wielkich rozmiarów. Tak samo, gdy oddano działkę zbyt tanio. Oznacza to tylko tyle, że była ekspertyza biegłego, który wycenił ów teren wyżej.
• Czy ustalenie kryteriów takiej oceny jest możliwe?
- Oczywiście. Gospodarność, czyli korzyść z danego przedsięwzięcia musi być traktowana kompleksowo, a nie w granicach pojedynczej transakcji. I to jest ta ściana, przed którą stają dzisiaj burmistrzowie, bo dziś nie wiadomo, jak będą rozliczeni, gdy podejmują złożone przedsięwzięcia we współpracy z sektorem prywatnym.
• Czy uważa pan, że samorząd ma prawo do ryzyka gospodarczego, jak zwykły pomiot gospodarczy?
- Jeszcze raz podkreślam, że także samorząd prowadzi działalność gospodarczą, tyle że nie jest ona nakierowana na zysk, lecz na korzyści dla interesu publicznego. Korzyści te są wymierne i powinny podlegać oszacowaniu, a także ocenie - radnych i mieszkańców. Ale jak w biznesie, tak i w samorządzie występuje ryzyko gospodarcze - niekiedy zamiast korzyści pojawia się strata, co wciąż nie oznacza, że zawsze wtedy jest robota dla prokuratora czy sądu. Trzeba odróżnić ryzyko gospodarcze od nieudolności, niedbalstwa, działalności bezprawnej czy wręcz czynu przestępczego. Jasne, że od burmistrza wymaga się przestrzegania prawa i procedur, przejrzystości w działaniu, profesjonalizmu itp., ale ma on też prawo do ryzyka gospodarczego.
• Czy takie liberalne podejście nie spowoduje, że samorządy będą bezkarne podejmując nawet najbardziej ryzykowne i nieracjonalne decyzje gospodarcze?
- Procedury w samorządzie, a także mechanizmy kontrolne i nadzorcze, ograniczają prawdopodobieństwo podejmowania nieracjonalnych decyzji tego rodzaju. Mimo to zdarza się, że czasem podejmowane są decyzje nietrafione, ba - bywa, że nawet głupie (i dotyczy to nie tylko samorządu); takie są koszty samodzielności.
Najczęściej jednak jest to kwestia racjonalnego wyboru ekonomicznego, a nie błąd: oto zdecydowano oddać grunt po niższej cenie, lecz z wymierną korzyścią dla miasta. I jeżeli zostały zachowane obowiązujące procedury i inne reguły prawne, to sam fakt, że działka została oddana poniżej wyceny biegłego, nie jest ani powodem do chwały, ani do hańby. Tak bowiem zdecydowano, podejmując ryzyko, że początkowo uzyska się mniej, żeby później dostać znacznie więcej.
• MICHAŁ KULESZA
profesor Uniwersytetu Warszawskiego, doradca Kancelarii Baker & McKenzie. Pełnomocnik rządu do spraw reformy administracyjnej w latach 1992-1994 i 1997-1999. Obecnie społeczny doradca rządu w sprawach reformy samorządowej