Pośpiech, niedokładność, nocne wrzutki niezwiązane z procedowaną ustawą, wymiany kadrowe pod płaszczykiem walki z COVID-19 – to już codzienność. Rządzący nie chcą nawet opublikować ustawy, którą sami przez pomyłkę przyjęli
Cztery tarcze antykryzysowe, które parlament uchwalił, a prezydent podpisał, zajmują 208 stron. Łącznie wszystkie przepisy związane z koronawirusem – kilkanaście ustaw i już niemal setka rozporządzeń – mieszczą się na grubo ponad 1 tys. stron. To oczywiste, że w tym gąszczu gubi się niemal każdy obywatel. Skonfundowani mogą być prawnicy. Niestety, wpłynięcia na legislacyjne mielizny nie udało się uniknąć również politykom i urzędnikom, którzy za stworzenie tych regulacji odpowiadali.

Pilnie odłożone

Reklama
Najnowszy przykład to ostatnia specustawa koronawirusowa, którą Sejm uchwalił 28 października. Andrzej Duda podpisał ją 3 listopada. To ta ważna ustawa, przy której – według wypowiedzi polityków Prawa i Sprawiedliwości z czasu jej uchwalania – Senat nie powinien zwlekać ani dnia. Wprowadzono w niej bowiem choćby ustawowy obowiązek zasłaniania nosa i ust oraz dodatki dla lekarzy. Szkopuł w tym, że Sejm, rozpatrując poprawki Senatu, przez pomyłkę jedną istotną poprawkę przyjął, podczas gdy politycy rządzącej partii chcieli ją odrzucić. W ten sposób postanowiono przyznać dodatki do wynagrodzeń nie tylko lekarzom bezpośrednio zmagającym się z COVID-19, lecz niemal wszystkim w Polsce.

Reklama
Co więc zrobiono? Ano – dosłownie – nic. Prawo nadal nie zostało opublikowane, więc nie weszło w życie, a parlamentarzyści właśnie pracują nad nowelizacją ustawy, która nie obowiązuje. Chodzi o to, by dodatki dla niemal wszystkich lekarzy nie były wiążące ani przez sekundę.
Brzmi kuriozalnie? W poprzednich miesiącach wcale nie było lepiej.

Jak usunąć prezesa

Jedną ze zmian – tyle że celową, a nie wynikającą z błędu – zainteresowała się nawet Komisja Europejska, która grozi Polsce wewnątrzunijnym postępowaniem. W trzeciej tarczy antykryzysowej politycy postanowili bowiem... odwołać prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Jaki to miało związek z koronawirusem?
– Żadnego – z rozbrajającą szczerością przyznał w rozmowie ze mną Henryk Kowalczyk, przewodniczący sejmowej komisji finansów publicznych, która pracowała nad projektem. Jak dodał, obecnie Sejm zajmuje się niemal wyłącznie specustawami związanymi z koronawirusem. A że prezes UKE nie potrafił przeprowadzić kluczowej dla polskiej cyfryzacji aukcji 5G... Nijak niezwiązane z koronawirusem przepisy, na mocy których odwołano urzędnika, do którego politycy stracili zaufanie, przemycono więc w tarczy. Przy okazji odwołano również aukcję, rezygnując z przychodu dla budżetu państwa w wysokości nawet 4,5 mld zł. O sens odwołania aukcji, na której można było zarobić, mój redakcyjny kolega Jakub Styczyński postanowił spytać posła wnioskodawcę Andrzeja Kosztowniaka.
– Oj, ja nie czuję się specjalistą w temacie 5G – zastrzegł od razu sprawozdawca.
Jak to zatem możliwe, że złożył poprawkę, która miała tak duże konsekwencje finansowe?
– Ja oczywiście znałem zgłaszaną poprawkę, ale wolę nie kontynuować tego tematu. Większość zgłaszanych przez posłów poprawek jest konsultowana z zapleczem rządowym i to chyba nie jest nic dziwnego. Przecież posłowie nie muszą się znać na wszystkim – wyjaśnił Kosztowniak.

Legislacja wrzutkowa

To niejedyna taka wrzutka. Ministerstwo Sprawiedliwości przemyciło do czwartej tarczy antykryzysowej przepisy o... nowym przestępstwie, czyli kradzieży szczególnie zuchwałej, czyli m.in. takiej, której sprawca swoim zachowaniem wykazuje postawę lekceważącą lub wyzywającą wobec posiadacza rzeczy. Jeśli więc ktoś wejdzie do sklepu, zabierze bez płacenia trąbkę i odegra podczas ucieczki goniącemu go ochroniarzowi melodię z „Gangsta’s Paradise”, będzie mógł odpowiedzieć za kradzież szczególnie zuchwałą. Jaki to ma związek z koronawirusem? Proszę ocenić samemu.
Już w pierwszej tarczy antykryzysowej postanowiono rozprawić się z firmami pożyczkowymi. Twórcy specustawy stwierdzili, że na pożyczkach krótkoterminowych zarobek może wynosić co najwyżej 5 proc. (w praktyce oznacza to stratę, jeśli jeden na kilkudziesięciu pożyczkobiorców nie spłaci długu). O przyjęciu tego typu – choć mniej radykalnego – rozwiązania zastanawiano się w rządzie oraz organach administracji publicznej od przeszło dwóch lat. Cały czas uznawano jednak, że wprowadzenie drakońskiej regulacji zabije tę branżę. Do tarczy antykryzysowej wpisano to jednak w 5 minut. W ciągu pół roku z rynku zniknęło ok. 25 proc. takich firm. Być może to dobrze, może należało uregulować rynek pożyczkowy. Pytanie jednak, czy wybrano właściwe rozwiązanie: bez konsultacji i w ramach przepisów służących walce z koronawirusem.
Nie zawsze jednak politycy byli tak przebiegli. Ich prace nad nowymi regulacjami przypominały czasem wyczyny gangu Olsena. Tytuł najzabawniejszych obrad w czasie pandemii bez wątpienia można przyznać posiedzeniu sejmowej komisji finansów publicznych, która w nocy z 7 na 8 kwietnia zajmowała się projektem drugiej tarczy. Był to opasły dokument, 139 stron tekstu, na których postanowiono zmienić ok. 60 ustaw (co ciekawe, w chwili obradowania nikt nie wiedział, ile dokładnie – część posłów twierdziła, że 59, ale niektórzy upierali się, że 62). Projekt został opublikowany na kilka godzin przed posiedzeniem komisji, więc nawet co chętniejsi do wysiłku posłowie nie mieli możliwości przestudiowania poszczególnych zmian.
W pewnym momencie posiedzenia posłanka Katarzyna Lubnauer postanowiła przyznać się do niewiedzy i spytała, czego dotyczą trzy przepisy, nad którymi właśnie pracowali parlamentarzyści oraz obecni na sali przedstawiciele rządu. I okazało się, że nikt nie wiedział, a jeden z członków gabinetu Mateusza Morawieckiego powiedział wprost, że to sprawa zbyt skomplikowana do wyjaśnienia, ale należy głosować za. Sprawę starał się uratować przewodniczący, wspomniany wcześniej Henryk Kowalczyk, który stwierdził, że „to takie przesunięcia różnych tam terminów” (cytat dosłowny). Wyjaśnienie to okazało się satysfakcjonujące, bo członkowie komisji opowiedzieli się za przyjęciem zmiany.
A skoro o terminach mowa, to warto w tym miejscu przypomnieć, że w pierwszej tarczy antykryzysowej, w art. 15zzs, postanowiono zawiesić bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach podatkowych, karnych i egzekucyjnych oraz w kontrolach podatkowych i celno-skarbowych. Odwieszono je na mocy trzeciej tarczy. Od kiedy? 23 maja – wskazały Ministerstwo Sprawiedliwości oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. 24 maja – poinformowały z kolei Ministerstwo Rozwoju i naczelnik Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego. A Ministerstwo Finansów stwierdziło, że… nie wie. Niby to tylko różnica jednego dnia, ale często może to decydować o uwzględnieniu powództwa na wiele milionów złotych.
Wróćmy na kwietniowe posiedzenie komisji. Rozzuchwalona postępowaniem Lubnauer posłanka Hanna Gill-Piątek postanowiła po chwili spytać, jaki związek z walką z koronawirusem ma zmiana schematu funkcjonowania Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Do wyjaśnienia tej zależności wywołano przedstawiciela Ministerstwa Rolnictwa. Ten jednak nie mógł udzielić odpowiedzi, gdyż... nikt go na posiedzenie nie zaprosił. Nic to, zmianę przyjęto.
Jeszcze więcej kłopotów sprawiła jedna z poprawek Ministerstwa Cyfryzacji. Przekazano ją do przedstawiciela Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który miał ją zaprezentować na posiedzeniu komisji. Nie mógł jednak tego zrobić, ponieważ e-mail z poprawką trafił do spamu, więc nie zauważył, że ją dostał. W międzyczasie – gdy rozpoznawano art. 15zzzz – jeden z posłów zasnął i nie poparł zgłoszonej przez siebie poprawki.
Śledząc to posiedzenie komisji, jak zresztą wiele innych, by opisać je czytelnikom DGP, niby się śmiałem, bo ośmiogodzinne obrady wyglądały groteskowo. Tyle że tak przyjmowano jedną z kluczowych w 2020 r. ustaw, której celem jest pomoc obywatelom w uporaniu się ze skutkami gospodarczymi wywołanymi przez epidemię.
Niektóre błędy, które popełniono przy tworzeniu specustaw, wywołują kuriozalne skutki. Jeden z takich przypadków opisał mój redakcyjny kolega Piotr Szymaniak. Przez chwilę będzie to dość skomplikowane, z góry uprzedzam. Otóż w drugiej tarczy antykryzysowej przyjęto przepis określający, że nieodebrane pisma podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru, których termin odbioru określony w awizo przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie mogą zostać uznane za doręczone w czasie obowiązywania tychże stanów oraz przed upływem 14 dni od dnia ich zniesienia. Wyjątkiem były pisma z sądów, od komorników, organów ścigania czy wysyłane w ramach kontroli podatkowych, celnoskarbowych i postępowań dotyczących przestępstw skarbowych. Postanowiono też, że poczta przesyłek tych nie będzie zwracać nadawcy.
W czwartej tarczy zdecydowano się jednak znieść zawieszenie fikcji doręczeń. Kluczowy art. 82 ust. 1 odsyłał do równie istotnego art. 97 ust. 2 pkt 4 ustawy. I wszystko byłoby w porządku, gdyby nie to, że... w art. 97 ust. 2 pkt 4 – nie było. Odesłano więc do nieistniejącego przepisu, a skoro tak – nie ma możliwości stosować całej zmyślnej konstrukcji. Błąd przegapił najpierw Sejm, później Senat, następnie znowu Sejm i wreszcie prezydent. Efekt? Nie odmrożono w praktyce postępowań administracyjnych, bo jakkolwiek organy uzyskały znów prawo do wysyłania decyzji, to nie zostały one poprawnie doręczone.
– Skutki takiej legislacji są fatalne. Niedoręczone decyzje administracyjne nie stają się ostateczne, nie rozpoczyna się bieg terminów do wniesienia skarg, a machina administracyjna państwa nie może działać sprawnie – spostrzegł w tekście Piotra Szymaniaka dr hab. Kazimierz Bandarzewski z UJ.

Co obowiązuje i dlaczego?

Warto się przyjrzeć także rozporządzeniom. Wszyscy doskonale wiedzą, że od kilku miesięcy trwa debata o tym, czy można w nich wprowadzić nakaz noszenia maseczek, zakaz przemieszczania się w określone miejsca bądź przez określone osoby, a także czy wysokie kary za łamanie przepisów sanitarnych mogą mieć podstawę w akcie niższego rzędu niżeli ustawa. Oczywiście tych wszystkich wątpliwości dało się uniknąć, ale politycy, którzy najpierw popełnili błąd, nie chcieli się do niego długo przyznać. A gdy w końcu się ugięli i postanowili część nakazów umieścić w ustawie, jak na złość się pomylili i teraz jej nie publikują.
Najdziwniejsza z legislacyjnych wpadek dotyczących rozporządzeń to zamknięcie cmentarzy przez pomyłkę. Pisałem o sprawie już w kwietniu, więc pozwolę sobie przytoczyć fragment ówczesnego tekstu. „W ostatni czwartek w Dzienniku Ustaw opublikowano rozporządzenie poprawiające rozporządzenie, które poprawiało rozporządzenie, które zastąpiło rozporządzenie. Wszystkie oczywiście dotyczyły tej samej kwestii. Do tego na kilkanaście godzin rząd − przez pomyłkę − zakazał Polakom wstępu na cmentarze. I to włącznie z wyprawianiem pogrzebów! A o tym, że tak uczynił, przedstawiciel tegoż rządu dowiedział się... ode mnie. Na Twitterze”.
A było to tak, że w tzw. rozporządzeniu maseczkowym wprowadzono bezwzględny zakaz wchodzenia na cmentarze, wliczając w to wyprawianie pogrzebów. Do tego ustanowiono go z mocą wsteczną jednego dnia. W efekcie, jeżeli ktoś poszedł na cmentarz o godz. 13, to – o czym dowiedział się później – przebywał tam nielegalnie. Oczywiście nie wiązało się to z żadnymi konsekwencjami, gdyż policjanci również nie wiedzieli, iż obywatele byli na cmentarzach nielegalnie, ale bez wątpienia nie można w taki sposób stanowić prawa.
Szybko jednak okazało się, że zakaz wchodzenia na cmentarze został wprowadzony omyłkowo. Po prostu politycy postanowili zakazać wstępu na tereny zielone, ale zapomnieli, że zalicza się do nich nekropolie. W dzień po wprowadzeniu zakazu wydano więc kolejne rozporządzenie, które poprawiało błąd z poprzedniego dnia.
Nie naprawiano za to innej pomyłki z tego samego rozporządzenia (zostało to zmienione kilka miesięcy później). Z dosłownej lektury wynikało, że trzeba zakrywać nos i usta na klatkach schodowych budynków należących do wspólnot mieszkaniowych, a już nie w budynkach należących do spółdzielni mieszkaniowych.
Cudem udało się rządzącym zorganizować pierwsze wydarzenie sportowe po wybuchu pandemii, którym był wyścig konny na Służewcu. Cała impreza była już przygotowana. W ostatniej chwili, na dzień przed zaplanowanymi gonitwami, ktoś jednak spostrzegł, że w świetle obowiązujących przepisów zorganizować wyścigów nie można. Szybko poinformowano o tym fakcie rząd. Przedstawiciel tegoż obiecał, że impreza będzie mogła się odbyć. Słowa dotrzymał – nowelizacja rozporządzenia została wydana w dniu imprezy.
Gdy zaś mowa o imprezach, trzeba wspomnieć o tzw. rozporządzeniu weselnym. Obmyślono taką konstrukcję, że przybywające na wesele osoby muszą mieć maseczkę. Gdy usiądą przy stole, mogą ją zdjąć do konsumpcji, a później jej już nie muszą zakładać. Złośliwi nazwali to prawem pierwszego kielona. Inna sprawa, że choć w rozporządzeniu weselnym postanowiono dopuścić możliwość organizacji tych imprez, to jednocześnie zabroniono właścicielom sal weselnych udostępniania ich do tańczenia. A zatem uznano, że najlepsze (najbezpieczniejsze?) imprezy będą przy stołach.
23 października premier Mateusz Morawiecki podczas konferencji prasowej powiedział, że ma prośbę do seniorów, aby w miarę możliwości nie wychodzili z domów. Dziennikarze dopytywali nawet szefa rządu, czy jest to prośba czy nakaz pozostania w czterech ścianach. Dowiedzieliśmy się, że tylko i aż prośba. Po kilku godzinach, ok. godz. 23, opublikowano jednak treść rozporządzenia, z której jasno wynikało, że seniorom poza kilkoma sytuacjami rząd zakazał wychodzenia z domów. Jednym z przypadków, gdy wyjść można, jest „zaspokajanie niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”. Zdaniem niektórych oznacza to, że seniorzy mogą robić wszystko, ale warto pamiętać, że w trakcie pierwszego lockdownu, gdy ograniczone było prawo do przemieszczania się, przepis był skonstruowany identycznie. I wówczas funkcjonariusze policji zaglądali ludziom do toreb, by sprawdzić, czy naprawdę robili zakupy. Oceniali, czy np. flaszka jest niezbędną potrzebą, oraz wlepiali mandaty za podjechanie na myjnię samochodową, bo przecież w dobie pandemii auto może pozostać brudne. Dziś zatem teoretycznie policjant może wlepić mandat, jeżeli uzna, że 72-latek wcale nie potrzebował kiełbasy, bądź ukarać dwie starsze panie siedzące na ławce przed blokiem.
Można potraktować ten temat żartobliwie i stwierdzić, że przeciętny emeryt przed wyjściem na poranny spacer powinien przejrzeć Dziennik Ustaw, przeanalizować orzecznictwo i komentarze prawnicze. Można też całkiem poważnie i zwrócić uwagę na to, że rząd bez żadnej podstawy prawnej w ustawie zabronił części Polaków wychodzić z domów. Inna rzecz, że i tak – jak widzimy na ulicach – mało kto przejmuje się nakazem pozostania w czterech ścianach. Co samo w sobie też wiele o wprowadzonej regulacji mówi.
Legendarne stało się już wyczekiwanie na opublikowanie rozporządzeń. Schemat działania rządzących pozostawał przez wiele miesięcy bez zmian. Najpierw premier lub któryś z jego bliskich współpracowników na konferencji prasowej mówił, jakie przepisy wejdą w życie kolejnego dnia. Potem, przez kilka godzin, rządowi legislatorzy przekładali słowa polityków i slajdy stworzone w PowerPoincie na przepisy. I najczęściej na kilkadziesiąt minut przed wejściem w życie były one publikowane. Często w zupełnie innym brzmieniu, niżeli wskazywano podczas konferencji prasowej bądź na slajdach.
Rządzący jednak kilka tygodni temu pokajali się za brak publicznych konsultacji i ostatnie rozporządzenie dotyczące zamykania niektórych sektorów gospodarki już im poddali. Kłopot w tym, że przekazano do nich projekt pozwalający na otwieranie sklepów meblowych, ale w ostatecznie opublikowanym (tym razem „aż” na kilka godzin przed wejściem w życie) rozporządzeniu już postanowiono, że muszą być one zamknięte. I nikt nie wyjaśnił dlaczego. Zabrakło chociaż takich uzasadnień, jak to dotyczące siłowni (ponoć mają niskie sufity, więc jest zły przepływ powietrza) czy gastronomii (główny doradca premiera ds. COVID-19 wyjaśnił dziennikarzom, że restauracje zostały zamknięte, bo dużo ludzi zakaziło się na weselach).

Masaż nie po całości

Trudno nadążyć za pomysłami prawodawcy. Przykładowo zdecydował on, że przedsiębiorca prowadzący salon masażu objęty jest całkowitym zakazem wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy podmiot wykonujący masaże twarzy, manicure i pedicure już nie. Za niebezpieczne dla zdrowia uznano więc masaże pleców, a za dopuszczalne masaże głowy oraz pielęgnację paznokci.
Legislacyjne absurdy ostatnich miesięcy starczyłyby na pięć takich tekstów. Można by też przyjąć dowolny wariant ich prezentowania: poważną analizę albo po prostu obśmianie tego, co zepsuli – celowo bądź nieświadomie – rządzący. Problem w tym, że im dłużej przyglądam się temu, w jaki sposób tworzone jest prawo, tym mocniej utwierdzam się w przekonaniu, że jest ono wyłącznie środkiem do realizacji doraźnych marketingowych celów. A to już nie jest śmieszne.
Debata o tym, czy można wprowadzić nakaz noszenia maseczek w rozporządzeniu, trwała miesiące. Gdy w końcu politycy postanowili uregulować sprawę w ustawie, jak na złość się pomylili i teraz jej nie publikują