Czy każdy cel publiczny uzasadnia wyzucie z własności? – m.in. na to pytanie będzie musiał odpowiedzieć Trybunał Konstytucyjny.
Skargę do TK złożył obywatel, który przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przegrał sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej działki. Skarżący domagał się tego, ponieważ część ziemi, którą państwo przejęło pod budowę zbiornika wodnego, nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Cel ogólny czy szczególny
Ubiegając się o zwrot nieruchomości, skarżący wskazywał, że skoro granice zbiornika wodnego zostały przesunięte, to odebranie części działki nie jest już niezbędne, aby osiągnąć cel wywłaszczeniowy. Początkowo starosta przychylił się nawet do tego wniosku i przyznał obywatelowi odszkodowanie. W uzasadnieniu decyzji zwrotowej wskazał, że wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem na budowę zbiornika wodnego, kanału, nowych cieków wodnych, pompowni i oczyszczalni ścieków. Podstawową funkcją zbiornika miało być gromadzenie wody w celu nawodnienia użytków rolnych oraz zaopatrzenia w wodę pobliskiego miasta. Zbiornik miał być też wykorzystywany na inne cele, ale z podporządkowaniem dla celu podstawowego. Jednak kanału, którym woda miała być dostarczana m.in. do miasta, nigdy nie wybudowano. A skoro tak, to zdaniem starostwa podstawowy cel nie został zrealizowany. Jednak wojewoda, na skutek odwołania Zakładu Melioracji i Usług Wodnych uchylił tę decyzję, stwierdzając, że w decyzji wywłaszczeniowej dla tej konkretnej nieruchomości jako cel wskazano budowę zbiornika, a ten został wybudowany i pełni teraz funkcję retencyjną. Rozstrzygnięcie to podtrzymał najpierw wojewódzki sąd, a następnie NSA. Sądy zwracały uwagę, że choć podstawowy cel zbiornika, jakim było magazynowanie wody dla potrzeb nawadniania użytków rolnych oraz zaopatrzenie ludności w wodę, nie został zrealizowany, to już na etapie planowania inwestycji wskazywano, że oprócz tego zbiornik „tworzy warunki dla aktywizacji gospodarczej terenów wokół zbiornika i da możliwość rozwoju ośrodków wypoczynkowych i sportów wodnych”.
W tej sytuacji wywłaszczony właściciel postanowił zaskarżyć art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Uznał bowiem, że użyte w tych artykułach sformatowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organom administracji publicznej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo niezrealizowania „celu publicznego”, do którego osiągnięcia wywłaszczana nieruchomość miała być niezbędna.
Zdaniem skarżącego, jeśli powodem wywłaszczenia miała być budowa zbiornika w celu rozwoju turystyki, to zamierzenie to można było osiągnąć w sposób nieingerujący w tak istotny sposób w prawo własności (np. poprzez budowę wiejskich pensjonatów czy rozwój agroturystyki).
Jednak zdaniem dr. Marcina Włodarskiego z kancelarii Leśnodorski, Ślusarek i Wspólnicy ukształtowana od kilku już lat jednolita linia orzecznicza NSA wskazuje, że cel wywłaszczenia zawsze jest jednocześnie celem publicznym.
Naprawa krzywd tak, wypaczenia nie
– Już sam wniosek wywłaszczeniowy musi wskazywać, że celem wywłaszczenia jest realizacja celu publicznego, a zakres realizacji przedsięwzięcia, które było celem wywłaszczenia, jest konkretyzowany przez tzw. plan realizacyjny, który w toku prowadzenia inwestycji może być zmieniany i korygowany – wskazuje ekspert.
– W analizowanym przypadku zmieniono właśnie plan realizacyjny i nieruchomość nie została „zalana”, lecz nadal stanowiła część infrastruktury związanej z celem wywłaszczenia – wyjaśnia dr Włodarski.
Dodaje przy tym, że w decyzjach wywłaszczeniowych cel odebrania nieruchomości często jest określony bardzo ogólnie. Na przykład jako „budowa osiedla mieszkaniowego”.
– Nie może on być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także budowę infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami, nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. Sprowadzanie celu wywłaszczenia wyłącznie do zrealizowania zbiornika, bloku czy też huty oznacza zupełny brak wiedzy dotyczący realizacji dużych inwestycji.
Dlatego jak podkreśla dr Włodarski, obecna regulacja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych jest prawidłowa i jak najbardziej konstytucyjna. A w postępowaniach zwrotowych większym problemem jest to, że z instytucji służącej naprawie krzywd próbuje się korzystać jak z narzędzia do szybkiego zarobku.