1. Wybory nie mogą odbyć się w czasie stanu nadzwyczajnego

Wybory zaplanowane na 10 maja 2020 r. nie mogą odbyć się w przewidzianym terminie, ponieważ już teraz mamy w Polsce do czynienia ze stanem klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 228 ust. 7 konstytucji, w czasie takiego stanu nadzwyczajnego nie mogą być przeprowadzone m.in. wybory Prezydenta RP.

Istnieje wiele okoliczności pozwalających stwierdzić, że pomimo braku formalnej decyzji Rady Ministrów o wprowadzeniu jednego ze stanów nadzwyczajnych, stanu klęski żywiołowej, mamy z takim stanem do czynienia. Świadczą o tym:

  •  występowanie znacznej liczby zakażeń wirusem SARS-CoV-2 na terytorium całego kraju, co stanowi „szczególne zagrożenie” w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, potwierdzone uchwaleniem „specustawy koronawirusowej” oraz stosowaniem ustawodawstwa dotyczącego przeciwdziałania chorobom zakaźnym, dotyczącego „katastrofy naturalnej”, jaką jest epidemia koronawirusa (art. 232 konstytucji);
  •  wydanie przez Radę Ministrów rozporządzeń, które z jednej strony ingerują w istotę niektórych praw i wolności – uzasadniając tym samym, zgodnie z art. 228 ust. 1 konstytucji, że „zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” – a z drugiej realizują konstytucyjny tryb wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, o którym mowa w art. 232;
  • stosowanie ustaw odnoszących się do stanu epidemii, które przewidują szczególne zasady działania organów władzy publicznej (m.in. ograniczenie pracy sądów, uproszczone zasady prowadzenia postępowań czy zdalne obrady) oraz zawierają upoważnienia do ograniczenia wybranych praw i wolności w drodze rozporządzenia Rady Ministrów – co stanowi wykonanie dyspozycji art. 228 ust. 3 Konstytucji RP.

Mamy więc obecnie do czynienia ze stanem klęski żywiołowej w formie stanu epidemii, a Konstytucja RP zakazuje przeprowadzania wyborów w czasie stanów nadzwyczajnych i w ciągu 90 dni od ich zakończenia. Nie można więc przeprowadzać wyborów zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., a Rada Ministrów powinna niezwłocznie, w sposób formalny, wprowadzić stan klęski żywiołowej.

2. Brak możliwości prowadzenia normalnej kampanii wyborczej w czasie epidemii

W celu walki z epidemią COVID-19 rządzący wprowadzili wiele ograniczeń praw i wolności obywatelskich, w tym ograniczenia w poruszaniu i gromadzeniu się, które skutecznie utrudniają, a w wielu obszarach wręcz uniemożliwiają prowadzenie kampanii wyborczej. Jednocześnie mamy do czynienia z uprzywilejowaną pozycją urzędującego prezydenta, szczególnie jeśli chodzi o promocję w kontrolowanych przez partię rządzącą mediach publicznych, które dzięki podpisowi prezydenta Dudy na początku marca otrzymały z pieniędzy podatników dodatkowe dwa miliardy złotych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Ograniczał on możliwość zgromadzeń, wprowadzając limit 50 osób. Kolejne rozporządzenia, związane z ogłoszeniem przez Ministra Zdrowia stanu epidemii, przyniosły dalsze restrykcje. Rządzący silnie ograniczyli możliwość poruszania się ludności, które przez kilka tygodni było możliwe tylko w celu „zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”. Trudno do tej kategorii zakwalifikować prowadzenie czy uczestnictwo w kampanii wyborczej. Z kolei rozporządzenie z 24 marca 2020 r. wprowadziło zakaz zgromadzeń, bez względu na liczbę uczestników, który wciąż obowiązuje.

Jednocześnie od połowy marca trwała powszechna promocja hasła „zostań w domu”, do czego zachęcali politycy, eksperci, media czy użytkownicy mediów społecznościowych. Wszystko to sprawia, że nie można było prowadzić normalnej i równej kampanii wyborczej ani rzetelnej dyskusji publicznej o kandydatach i ich programach. Uwaga opinii publicznej i mediów od kilku tygodni skupia się na epidemii i skutkach gospodarczych COVID-19, a nie na poglądach uczestników wyborów na kwestie obronności, polityki zagranicznej, sprawy społeczno-gospodarcze i wszystkie inne tematy, które w normalnej sytuacji interesowałyby wyborców, pomagając im podjąć decyzję.

Do tego dla wielu mieszkańców o wiele ważniejsze od wyborów są w ostatnich tygodniach zdrowie własne i bliskich, a także sprawy bytowe w związku z kryzysem gospodarczym. W kwietniowym sondażu prawie 80 proc. osób opowiedziało się za wyborami prezydenckimi w innym niż majowy terminie2 Należy też zwrócić uwagę, że w uprzywilejowanej pozycji znalazł się urzędujący prezydent, który może wykorzystywać swoją działalność związaną z epidemią do autopromocji, częstych wystąpień medialnych czy podróży po kraju (do których dochodziło w czasie, gdy powszechnie apelowano o pozostawanie w domach). Mieliśmy przykłady np. „wizyty gospodarskiej” na linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji3 czy wysyłkę przez prezydenta Dudę listu do rolników ubezpieczonych w KRUS – listu będącego zdaniem konstytucjonalisty prof. Piotrowskiego „ulotką wyborczą, która tylko udaje informację o zasadach płatności składek”4. Poza tym Andrzej Duda jest intensywnie promowany w mediach publicznych, kontrolowanych przez Prawo i Sprawiedliwość, co dodatkowo uprzywilejowuje kandydata popieranego przez partię rządzącą w czasie ograniczonej wieloma czynnikami zewnętrznymi kampanii wyborczej5. Przypomnijmy, że to dzięki podpisowi prezydenta Dudy na początku marca media publiczne, w tym TVP, otrzymały z pieniędzy podatników dodatkowe dwa miliardy złotych.

3. „Kopertowy” sposób głosowania dla osób starszych i w kwarantannie wprowadzono z naruszeniem prawa

Zarówno zmiany dotyczące głosowania korespondencyjnego dla osób powyżej 60 roku życia i osób w kwarantannie czy izolacji z inicjatywy większości rządzącej, jak i późniejsze zmiany ustanawiające głosowanie korespondencyjne dla wszystkich osób zostały wprowadzone z naruszeniem prawa, w tym Konstytucji RP. Zmian Kodeksu wyborczego, poszerzających krąg osób uprawnionych do głosowania korespondencyjnego na osoby w wieku powyżej 60. roku życia i osoby podlegające w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, dokonano wyborczą „wrzutką” do tzw. tarczy antykryzysowej 1.0 w nocy z 27 na 28 marca 2020 r. Stanowiła ona złamanie wielu obowiązujących reguł. Zgodnie z art. 89 ust. 2 Regulaminu Sejmu RP pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projektu zmian przepisów wprowadzających kodeks może odbyć się nie wcześniej niż na 14 dni po doręczeniu posłom druku projektu.

Terminu tego nie dotrzymano. Złamano również wynikającą z art. 119 ust. 1 Konstytucji RP zasadę trzech czytań w zakresie zmian w Kodeksie wyborczym. Z kolei zgodnie z art. 123 Konstytucji RP Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także właśnie kodeksów (w tym Kodeksu wyborczego). Ponadto, zgodnie z wyrokiem TK z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. K 9/11) istotne zmiany w Kodeksie wyborczym nie mogą być wprowadzane w terminie krótszym niż 6 miesięcy przed wyborami. Zgodnie z tym wyrokiem w demokratycznym państwie prawa wymagane jest, aby co najmniej przez 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów były znane wszystkie istotne reguły prawa wyborczego, według których wybory te zostaną przygotowane i przeprowadzone. W przeciwnym razie naruszony zostaje art. 2 Konstytucji RP – czyli zasada demokratycznego państwa prawa6.

4. Proceduralna recydywa: „kopertowy” sposób głosowania dla wszystkich uchwalono w Sejmie z naruszeniem prawa

PiS złamało prawo pierwszą „wrzutką” wyborczą do tzw. tarczy antykryzysowej 1.0. Następnie dokonało proceduralnej recydywy, uchwalając 6 kwietnia 2020 r. ustawę o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. Ponownie doszło do złamania prawa, w tym Konstytucji RP. Już sam tryb przyjmowania ustawy z 6 kwietnia pozwala stwierdzić, iż nie może stanowić ona podstawy do przeprowadzenia wyborów prezydenckich w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Polska. Ustawa musi bowiem być zgodna z Konstytucją RP, jako że jest ona najwyższym prawem Rzeczpospolitej (art. 8 Konstytucji). Przepisy ustawy o głosowaniu korespondencyjnym zmieniają zasady przeprowadzenia wyborów prezydenckich w sposób istotny (a nawet całkowity) nie tylko na krócej niż na 6 miesięcy, ale wręcz na kilka dni przed samymi wyborami (Senat ma ustawowy czas na rozpatrzenie projektu do 6 maja). We wspomnianym już wyroku K 9/11 Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestię „istotności zmiany” w przepisach prawa wyborczego należy oceniać w odniesieniu do konkretnej zmiany.

Co do zasady, „istotną zmianą” w prawie wyborczym jest taka zmiana, która w wyraźny sposóbwpływa na przebieg głosowania i jego wyniki i która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu (zob. wyrok TK o sygn. K 3/09). Nagła zmiana wprowadzana ustawą może w ocenie Trybunału oddziaływać również na sam wynik wyborczy, a w szczególności spowodować obniżenie wyniku wyborczego tych komitetów, które mają ograniczony dostęp do mediów, w tym publicznych, z racji nieuczestniczenia przez podmioty, które je utworzyły, w sprawowaniu władzy. Trybunał negatywnie ocenił również tryb pracy ustawodawczej nad zaskarżoną w postępowaniu K 9/11 ustawą, który, podobnie jak tryb procedowania ustawy z 6 kwietnia 2020, charakteryzował się niezwykłym pośpiechem, nieznajdującym uzasadnienia w jej materii. Należy zaznaczyć, że stanowi to dziś niemal notoryczny grzech partii rządzącej. Teoretycznie ustawa o głosowaniu korespondencyjnym w art. 19 ust. 2 projektu wyłącza stosowanie Kodeksu wyborczego wobec procedury wyborów Prezydenta RP zarządzonych w 2020 r., a nie go zmienia. To nieudolna próba obejścia zarzutu, że głosowane są zmiany o charakterze kodeksowym bez zachowania omawianej już reguły 14 dni, jak to było w przypadku pierwszej „wrzutki wyborczej” przy okazji nowelizacji kilkudziesięciu ustaw w ramach tzw. tarczy antykryzysowej 1.0. Jednak fakt nieuznania ustawy o głosowaniu korespondencyjnym za zmianę kodeksową przez ustawodawców nie oznacza, że taką zmianą de facto nie jest. Dotyczy bowiem kluczowych dla ustroju państwa kwestii – wkracza więc w obszar zarezerwowany dla regulacji kodeksowych. I jako taka zmiana powinna być procedowana z zachowaniem wszelkich istniejących w tej materii standardów.

5. Spisy wyborców – do kogo trafią „pakiety wyborcze”?

Praktyczne problemy z organizacją wyborów w formie głosowania korespondencyjnego ujawniają się już na etapie sporządzania spisów wyborców, czyli list osób uprawnionych do głosowania w każdym obwodzie. Nie wiadomo, do kogo i pod jaki adres trafią „pakiety wyborcze”, co podważa powszechność głosowania.

Przede wszystkim informacje zamieszczone w rejestrze wyborców – z którego przed każdymi wyborami sporządza się spis wyborców – nie pokrywają się z danymi adresowymi dostępnymi w publicznych rejestrach, w tym przede wszystkim w rejestrze PESEL, z których zamierza korzystać Poczta Polska. Nie bez przyczyny ustawodawca dopuszczał przed każdym głosowaniem możliwość dopisania się do spisu wyborców w innej gminie lub uzyskania zaświadczenia o prawie do głosowania w każdym lokalu. Rozwiązanie to pozwalało zapewnić powszechność wyborów, gdyż nie nakładało na obywateli zbędnego obowiązku przemieszczenia się do lokalu właściwego ze względu na adres wpisany w rejestrze wyborców lub, co gorsza, w rejestrze PESEL.

Przeprowadzenie wyborów tylko w wersji korespondencyjnej – w których możliwość oddania głosu warunkowana jest doręczeniem „pakietu wyborczego” pod właściwy adres – tym bardziej uzasadnia konieczność skrupulatnego przygotowania informacji o miejscu faktycznego pobytu wszystkich uprawnionych do głosowania. Tylko w ten sposób wybory będą mogły być powszechne.

W sytuacji, gdy adresy zamieszkania znacznej liczby obywateli nie odpowiadają adresom ujawnionym w spisie wyborców, osoby te zostaną pozbawione prawa do wzięcia udziału w głosowaniu, jeśli nie odbiorą osobiście „pakietu wyborczego” w miejscu wskazanym w spisie,a następnie nie wrzucą koperty do skrzynki właściwej dla tego adresu. Z drugiej strony, wymóg przemieszczenia się do gminy, w której wyborca znajduje się w spisie wyborców, zaprzecza wymaganiom związanym z przeciwdziałaniem koronawirusowi, w tym nawoływaniu do pozostawania w domach i ograniczania kontaktów.

Stworzenie przez ustawodawcę mechanizmu, który w praktyce uniemożliwia przypisanie wyborcy do właściwego obwodu według adresu faktycznego pobytu – i wyłączenie możliwości samodzielnej korekty tych informacji przez obywateli – tworzy ryzyko pozbawienia części z nich czynnego prawa wyborczego bez ich winy. Takie rozwiązanie nie zapewnia realizacji zasady powszechności wyborów.

6. Problemy z tajnością głosowania

Dotychczasowe rozwiązania dotyczące form głosowania wskazywały, że domyślnym sposobem jest oddanie głosu w lokalu wyborczym. Dodatkowo, w bardzo ograniczonej skali, umożliwiono głosowanie korespondencyjne i przez pełnomocnika. Tajność głosowania w lokalu – poza kwestiami zapewnienia odpowiedniej infrastruktury – polega przede wszystkim na tym, że od momentu podpisania listy i odebrania karty do głosowania wyborca ma swobodę oddania głosu w taki sposób, że ani podczas wrzucania go do urny, ani w czasie liczenia głosów, nie można powiązać z nim jego karty. Głosowanie korespondencyjne pozwalało zapewnić tajność głosowania w taki sposób, że umożliwiało wszystkim obecnym w lokalu wyborczym (do którego trafiały pakiety) obserwować działania członków komisji. Każdy bowiem mógł sprawdzić proces wyjmowania kart z kopert, rozdzielania ich od dokumentów zawierających dane wyborcy, i dorzucenia kart do tej samej urny, do której trafiają pozostałe karty. Przeprowadzenie powszechnego głosowania korespondencyjnego nie pozwala na zapewnienie tajności głosowania. Dzieje się tak dlatego, że wyborca nie ma kontroli nad „jego” pakietem już od momentu wrzucenia go do skrzynki oddawczej.

Obawę tę wzmacnia fakt, że z uwagi na brak lokali wyborczych nikt nie będzie w stanie obserwować, jakich czynności z pakietami dokonują członkowie komisji. Co więcej, nie istnieją żadne standardy zabezpieczenia skrzynek oddawczych i transportu pakietów do siedzib komisji. Powstaje zatem ryzyko, że karta do głosowania konkretnego wyborcy może w ogóle nie trafić do urny. Takie sytuacje mogą wypaczać wynik wyborów. Ryzyko to mogłoby w znacznej mierze zostać wyeliminowane przez działanie niezależnych organów wyborczych. W sytuacji, gdy organizację wyborów powierzono ministrowi aktywów państwowych i Poczcie Polskiej, nie istnieje jakikolwiek mechanizm pozwalający wykluczyć wątpliwości co do niezależności tych podmiotów. Fakt, że główną osobą zajmującą się wyborami jest jeden z prominentnych działaczy Prawa i Sprawiedliwości, potęguje ryzyko przeprowadzenia całego przedsięwzięcia według formuły „jakoś to będzie”, w której suma drobnych błędów oznaczać będzie fiasko całego głosowania. Innymi słowy, im mniejsza popularność głosowania w lokalu (a w przypadku nadchodzących wyborów formy tej w ogóle się nie przewiduje), tym większe obowiązki organizatora związane z zapewnieniem tajności wyborów. Planowane głosowanie takich gwarancji nie przewiduje.

7. Utrudnione lub niemożliwe głosowanie za granicą

Organizowanie wyborów w czasie pandemii COVID-19, kiedy w wielu krajach obowiązują restrykcje m.in. w poruszaniu się i ograniczenia działalności pocztowej, utrudni lub uniemożliwi realizację czynnego prawa wyborczego obywateli polskich przebywających poza granicami. Dodatkowo, termin na zgłoszenie udziału w głosowaniu „kopertowym” 10 maja według ustawy, która wciąż nie weszła w życie, upłynął 26 kwietnia 2020 r.

Z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, która jest aktualnie rozpatrywana przez Senat, wynika, że zamiar głosowania korespondencyjnego wyborca przebywający za granicą zgłasza właściwemu konsulowi do 14. dnia przed dniem wyborów, czyli do 26 kwietnia 2020 r. Termin wyborów ogłoszony w lutym przez Marszałek Sejmu to nadal 10 maja, a więc dzień na zgłoszenie już minął. Jak na razie nie ma podstawy prawnej, aby zgłoszenia do udziału w głosowaniu na „szczególnych zasadach” składać czy rozpatrywać. Dodatkowo w zgłoszeniu trzeba będzie podać numer ważnego paszportu, choć wiele osób może przebywać poza granicami na podstawie dowodu osobistego i nie posiadać paszportu.

Nawet gdyby doszło do niezgodnego z prawem przesunięcia daty wyborów na 17 maja to termin ten upłynie 3 maja. Z kolei przesunięcie wyborów na 23 maja sprawi, że wyborcy przebywający poza granicami będą mieli na zgłoszenia 2 dni. Pozostaje też problem chronologii wchodzenia w życie przepisów, na co zwraca uwagę Helsińska Fundacja Praw Człowieka: „W przypadku przełożenia wyborów na późniejszy dzień powstanie […] istotne pytanie, czy omawiany termin odżyje na nowo, skoro kompetencja do jego wprowadzenia znajduje się w tej samej ustawie, która go wprowadza w życie. Skorzystanie z niej zawsze będzie więc chronologicznie późniejsze od obowiązywania normy wygaszającej uprawnienie do dopisania się do spisu wyborców”.

W końcu ważnym elementem są ograniczenia w poruszaniu się i działalności operatorów pocztowych w innych krajach, które mogą utrudniać lub uniemożliwiać otrzymanie „pakietu wyborczego” i przekazanie go do czasu wyborów właściwemu konsulowi. Wszystko to sprawia, że wiele osób, które posiadają dziś czynne prawo wyborcze zostanie, nie ze swojej winy, prawa tego pozbawionych.

8. Ryzyko nielegalnej zmiany terminu wyborów na 17 lub 23 maja

W ustawie o głosowaniu „kopertowym” znalazł się przepis, który ma umożliwić Marszałkowi Sejmu zmianę terminu wyborów na 17 maja lub inny dzień wolny od pracy do 23 maja 2020 r. włącznie. Takie rozszerzanie kompetencji Marszałka Sejmu do wyznaczania terminów narusza konstytucję, a zmiana terminu byłaby nielegalna.
Art. 20 ust. 2 rozpatrywanej przez Senat ustawy o korespondencyjnej formie głosowania miałby pozwolić Marszałkowi Sejmu na zarządzenie zmiany terminu wyborów określonego w wydanym wcześniej postanowieniu na inny termin zgodny z postanowieniami Konstytucji RP.

Kodeks wyborczy, który oczywiście może podlegać zmianom (z zastrzeżeniem uwag dotyczących procedowania takich zmian zwartych w pkt. 3 i 4 niniejszego opracowania), określa, kiedy Marszałek Sejmu musi wydać taką decyzję. Jednak już po jej wydaniu jest ona ostateczna, a ustawa może zmieniać jedynie moment decyzji o zarządzeniu terminu wyborów przez Marszałka w zakresie przyszłych, nieogłoszonych jeszcze wyborów.

Od daty wyborów zależnych jest wiele terminów wynikających z Kodeksu wyborczego, a więc jej modyfikacja byłaby naruszeniem praw osób, które chciałyby z tych terminów skorzystać np. w zakresie rejestracji komitetu wyborczego czy zebrania właściwej liczby podpisów. Oznacza to, że zastosowanie przez Marszałka Sejmu art. 20 ust. 2 wymagałoby rozpisania na nowo kalendarza wyborczego, a to nie jest oczywiście możliwe. Dodatkowo zmiana terminu narusza bierne prawo wyborcze, ponieważ w późniejszym terminie więcej osób mogłoby spełnić przesłankę ukończenia 35. roku życia, niezbędną do ubiegania się o prezydenturę.

W swojej opinii dla Senatu Sąd Najwyższy stwierdził, że „wbrew rozwiązaniu legislacyjnemu, przyjętemu w art. 20 ust. 2 opiniowanej ustawy, «zmiana terminu wyborów» polegająca na wyznaczeniu przez Marszałka Sejmu nowej daty wyborów prezydenckich w miejsce dotychczasowej, ustalonej na dzień 10 maja 2020 r., nie jest ani ustrojowo, ani systemowo dopuszczalna”9 . Próba zmiany tej daty będzie naruszać art. 128 ust. 2 Konstytucji RP. Podsumowując, nie można organizować wyborów w nielegalnych terminach takich jak 17 czy 23 maja.

9. Przygotowania do głosowania „kopertowego” bez podstawy prawnej

Z wypowiedzi medialnych wicepremiera i ministra aktywów państwowych Jacka Sasina wynika, że przygotowania do procedury głosowania korespondencyjnego już się rozpoczęły, choć sama ustawa nie weszła jeszcze w życie10. Oznacza to, że różne instytucje publiczne podejmują działania bez podstawy prawnej, choć mogą działać wyłącznie w granicach i na podstawie prawa.

Wicepremier wyznał, iż podstawą do rozpoczęcia działań w zakresie przygotowań jest art. 11 ust. 3 „specustawy koronawirusowej”11, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada kompetencje do wydawania wiążących poleceń takim podmiotom jak organy administracji rządowej działające w województwie, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a także osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorcy.

W celu zdobycia danych osobowych na użytek wskazanego w przepisach projektu ustawy z 6 kwietnia operatora odpowiedzialnego za organizację wyborów – a więc Poczty Polskiej – wykorzystano dodatkowo art. 99 tzw. tarczy 2.012. Przepis ten przewiduje złożenie przez ww. podmiot wniosku w formie elektronicznej o przekazanie mu danych z rejestru PESEL bądź też z innego spisu lub rejestru będącego w dyspozycji organu administracji publicznej, jeżeli dane te są potrzebne do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Dane, o których mowa w zdaniu poprzednim, przekazywane są operatorowi wyznaczonemu, w formie elektronicznej, w terminie nie dłuższym niż 2 dni robocze od dnia otrzymania wniosku. Operator wyznaczony uprawniony jest do przetwarzania danych wyłącznie w celu, w jakim te dane otrzymał.

Wnioski zostały rozesłane przez Pocztę Polską drogą mailową do samorządów w całym kraju. W wielu przypadkach pozostały bez odzewu, zważywszy na fakt, iż przedstawiciele samorządów słusznie uznali je za próbę bezprawnego wyłudzenia danych osobowych mieszkańców. Co więcej, w razie spełnienia żądań zawartych we wnioskach, sami narażaliby się na odpowiedzialność karną na podstawie art. 266 § 2 Kodeksu karnego w związku z przekazaniem podmiotowi nieuprawnionemu danych, do czego nie byli upoważnieni, gdyż Poczta Polska nie posiada na dzień dzisiejszy prawa do rozpoczęcia organizacji wyborów określonych treścią ustawy z 6 kwietnia 2020 r. W konsekwencji zwrócenie się o wydanie danych osobowych zawartych w spisie wyborców stanowi przestępstwo m.in. poprzez nakłanianie innej osoby do ujawnienia informacji przez wezwanie do przekazania określonych danych, w tym spisu wyborców (a więc jest to podżeganie do popełnienia przestępstwa z art. 266 § 2 k.k.). Kara grożąca za taki czyn to pozbawienie wolności do lat 313.

W świetle powyższego niepokój wzbudza ujawniona przez „Rzeczpospolitą” informacja, że Poczta Polska otrzymała już dane osobowe pochodzące z rejestru PESEL, w wyniku złożenia tożsamego w treści wniosku do Departamentu Zarządzania Systemami Ministerstwa Cyfryzacji, które może chcieć wykorzystać do stworzenia spisów osób głosujących14. Oznacza to, że większość rządząca, popierająca jednego z kandydatów na urząd prezydencki, wykorzystała całkowicie zależny od rządu podmiot w celu obejścia sprzeciwu samorządów wobec łamania prawa. Wspomniane już sankcje karne za przekazywanie danych osobowych nieuprawionych podmiotom także w tym przypadku mogą mieć w przyszłości zastosowanie, jeżeli przyjmiemy, iż nie istniała podstawa prawna do wydania ww. danych.

10. Minister aktywów państwowych i Poczta Polska zamiast Państwowej Komisji Wyborczej

Kluczową rolę w organizacji wyborów ma odgrywać minister aktywów państwowych Jacek Sasin. Członek rządu Prawa i Sprawiedliwości ma więc zastąpić zmarginalizowaną Państwową Komisję Wyborczą. Ponadto, nowym prezesem Poczty Polskiej, która ma odegrać kluczową rolę w procesie wyborczym, został na początku kwietnia były wiceminister obrony narodowej Tomasz Zdzikot.
Minister aktywów państwowych ma zgodnie z ustawą wydać wiele kluczowych dla organizacji wyborów rozporządzeń, w tym określić wzór karty wyborczej i zlecić druk pakietów wyborczych. Ponadto wiele z czynności, które mają opierać się na rozporządzaniach wydawanych w razie wejścia ustawy w życie, jest podejmowanych już teraz bez właściwej podstawy prawnej (zob. pkt. 9).

Państwową Komisję Wyborczą, organ stworzony w celu przeprowadzania wyborów, zastępuje więc członek rządu i prominentny polityk Prawa i Sprawiedliwości Jacek Sasin. Jako minister nadzoruje on Pocztę Polską, w której niedawno prezesem został były członek rządu i polityk PiS Tomasz Zdzikot. Taka marginalizacja Państwowej Komisji Wyborczej, najwyższego organu właściwego w sprawach przeprowadzania wyborów oraz referendów w Polsce, poważnie zwiększa ryzyko błędów i nieprawidłowości, które mogą wypaczyć wynik głosowania i stanowić podstawy do podważania uczciwości wyborów. Poza tym według ustawy przyjętej przez większość sejmową majowe głosowanie „kopertowe” będą w dużej mierze przeprowadzane przez organy blisko związane z PiS, a więc z partią popierającą jednego z kandydatów, urzędującego prezydenta Andrzeja Dudę.

11. Kto policzy „kopertowe” głosy?

Ustawa o głosowaniu „kopertowym” zmienia skład obwodowych komisja wyborczych. Ich zmniejszona liczebność zwiększa ryzyko nieprawidłowości w procesie liczenia głosów, a zmiana przepisów, krótki czas na powołanie komisji, obawy o zdrowie i nawoływania do bojkotu mogą sprawić, że zostaną one zdominowane przez osoby ze wskazania partii rządzącej.

W myśl przyjętych przez większość parlamentarną w Sejmie i rozpatrywanych przez Senat przepisów w każdej gminie ma zostać utworzona gminna obwodowa komisja wyborcza, która będzie właściwa dla wszystkich obwodów głosowania na terenie danej gminy (lub dzielnicy Warszawy). Przewodniczących gminnych komisji wybiorą komisarze wyborczy, powołani co prawda przez Państwową Komisję Wyborczą, ale na wniosek ministra spraw wewnętrznych, czyli członka rządu. Zwiększono zakres właściwości terytorialnych nowych komisji, a jednocześnie zmniejszono liczbę osób, które mają brać w procesie przeprowadzania wyborów udział.

Jak szacuje Andrzej Machowski, oznacza to, że w gminnych obwodowych komisjach wyborczych znaleźć może się od 9 do 23 tys. osób i „ta liczba osób ma w założeniu wykonać tę samą pracę, co 5 lat wcześniej ponad 220 tysięcy członków w ponad 27 tys. obwodowych komisjach wyborczych”15. W wariancie maksymalnego obsadzenia komisji i przy założeniu identycznej frekwencji jak w 2015 r. oznacza to ponad 10 razy więcej głosów do przeliczenia na członka komisji niż pięć lat temu. Zapewne frekwencja w głosowaniu „kopertowym” byłaby niższa, ale też obsada komisji może być daleka od maksymalnej, co nadal oznacza dużo większą liczbę głosów przypadających na jednego członka. Jednocześnie proces ten będzie bardziej skomplikowany, ponieważ dochodzi rozcinanie kopert, sprawdzanie danych w oświadczeniu, sprawdzanie zaklejenia koperty z kartą wyborczą, wrzucenie koperty z kartą wybroczą do urny, ponowne rozcinanie koperty. W związku z informacjami o możliwym wycieku kart do głosowania członkowie komisji powinni też dokonywać analizy autentyczności karty i oświadczenia, o ile w ogóle zostali właściwie przeszkoleni, aby to robić16. Wszystko to sprawia, że możemy mieć do czynienia z dużym ryzkiem pomyłek i nieprawidłowości podczas liczenia głosów.

12. Protesty wyborcze – kto oceni ważność wyborów?

Wprawdzie zgodnie z konstytucją to Sąd Najwyższy stwierdza ważność wyborów, jednak na poziomie ustawowym wskazano, że odpowiada za to Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Izba ta rozpoznaje również protesty wyborcze. Dotychczas tymi kwestiami zajmowała się Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

Przypomnieć należy, że IKNiSP – obok Izby Dyscyplinarnej – została utworzona w strukturze Sądu Najwyższego w związku z przyjęciem zmian dotyczących m.in. nowej Krajowej Rady Sądownictwa. Z tego powodu wszystkich 20 członków tej izby rekomendował organ, co do którego Sąd Najwyższy w składzie trzech innych izb uznał, że nie jest on niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Wszystkich członków tej izby powołał urzędujący prezydent Andrzej Duda, który jest jednym z kandydatów w nadchodzących wyborach.

Co więcej, powołanie członków IKNiSP przeprowadzono w dokładnie taki sam sposób, w jaki doszło do obsadzenia Izby Dyscyplinarnej, wobec której SN orzekł, że nie jest ona sądem w rozumieniu prawa polskiego i unijnego. Stąd istotne wątpliwości rodzi niezależność IKNiSP od władzy politycznej. Argument ten wzmacnia fakt, że nominacje do tej izby wstrzymał we wrześniu 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny, który w innej sprawie zapytał Trybunał Sprawiedliwości UE o zgodność z prawem unijnym całej procedury naboru do dwóch nowych izb. Nie zwracając uwagi na te wątpliwości, Andrzej Duda powołał rekomendowane osoby na członków IKNiSP. Kwestia legalności tej izby czeka na rozstrzygnięcie przez TSUE.

Wspomniane wątpliwości odnoszące się do naboru do IKNiSP przeprowadzonego przez nową KRS, a także fakt zawieszenia nominacji do tej izby przez NSA – a następnie orzeczenie przez trzy izby SN, że nowa Krajowa Rada Sądownictwa nie daje rękojmi niezależności od władzy politycznej – dają mocne argumenty za tym, że kontrola w zakresie ważności wyborów i rozpoznawania protestów nie będzie rzetelna i może mieć na nią wpływ interes aktualnej większości parlamentarnej i urzędującego prezydenta.

13. Głosowanie „kopertowe” a bezpieczeństwo zdrowotne

Na wniosek Senatu eksperci Polskiego Towarzystwa Epidemiologów przygotowali opinię, w której kwestionują możliwość przeprowadzenia obligatoryjnych wyborów korespondencyjnych w proponowanej formie oraz terminie17. Śledztwo wszczęte przez prokurator Ewę Wrzosek dotyczące zagrożenia życia i zdrowia wyborców zostało po trzech godzinach, decyzją jej przełożonej, umorzone.
W pierwszej kolejności w opinii zasygnalizowano, iż „ustawa nie przewiduje możliwości organizacji pracy zdalnej. W przypadku gdy jedna z osób [zasiadających w obwodowych komisjach wyborczych] będzie zakażona SARS-CoV-2, istnieje bardzo duże ryzyko przeniesienia zakażenia na pozostałe osoby”. Eksperci wskazali, iż przy obecnych mocach przerobowych oraz dostępności testów na koronawirusa niemożliwe byłoby przeprowadzenie skutecznie testów weryfikujących potencjalne zakażenie członków komisji, a tym samym zapewnienie im minimum bezpieczeństwa. Co więcej, w przypadku drugiej tury konieczne byłoby zapewnienie ciągłości działania obwodowych komisji wyborczych, co oznaczałoby wymóg „zidentyfikowania i wyeliminowania z dalszych prac członków komisji, którzy ulegli zakażeniu w międzyczasie, u których wcześniejsze zakażenie ujawniło się̨ w okresie poprzedzającym drugą turę̨, a także takich, którzy mieli kontakt z osobami zakażonymi”. Ponadto, projekt ustawy nie przewiduje wygaśnięcia członkostwa w obwodowej komisji wyborczej w związku z nałożeniem obowiązku izolacji związanej z zakażeniem lub kwarantanny będącej wynikiem kontaktu z osobą zakażoną SARS-CoV-2.

Eksperci Polskiego Towarzystwa Epidemiologów wskazują również na ryzyko przenoszenia się wirusa na pakietach wyborczych, które w założeniu powinny dotrzeć do ponad 30 milionów głosujących. W opinii wskazano, że „według aktualnie dostępnych danych koronawirusy mogą̨ przetrwać na zanieczyszczonych powierzchniach papierowych nawet przez kilka dni. W oparciu o treść art. 3, 5 i 14 Ustawy można stwierdzić, że ze względów technicznych dezynfekcja pakietów wyborczych i ich zawartości może być utrudniona lub wręcz niemożliwa”. Ustawa nie precyzuje również zasad bezpieczeństwa, które miałyby zostać zachowane przy oddawaniu głosów, ani zasad bezpieczeństwa osób transportujących urny wyborcze.

Podsumowując swoją opinię, eksperci podkreślili, że „w aktualnej sytuacji epidemiologicznej związanej z pandemią COVID-19 ustawa w przedstawionej formie nie zapewnia ochrony przed zakażeniem SARS-CoV-2 zarówno członkom obwodowych komisji wyborczych, osobom głosującym, jak i zapewniającym obsługę techniczną wyborów. Niesie przez to ryzyko nasilenia rozprzestrzeniania się zakażeń SARS-CoV-2”.

Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 165 § 1 pkt. 1 k.k., kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, powodując zagrożenie epidemiologiczne lub szerzenie się choroby zakaźnej, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Natomiast kto czyni przygotowania do tego przestępstwa, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Oznacza to, że osoby odpowiedzialne zarówno za przeprowadzenie pseudowyborów korespondencyjnych, jak i za ich przygotowanie, mogą podlegać odpowiedzialności karnej.

23 kwietnia 2020 r. prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów Ewa Wrzosek wszczęła śledztwo dotyczące zagrożenia życia i zdrowia wyborców, zostało ono jednak umorzone decyzją jej przełożonej – Edyty Dudzińskiej – po zaledwie trzech godzinach od wszczęcia18. W uzasadnieniu umorzenia stwierdzono, iż nie jest znany jeszcze termin wyborów prezydenckich, gdyż nie doszło jeszcze do uchwalenia ustawy o głosowaniu korespondencyjnym. Należy jednak podkreślić, iż data wyborów prezydenckich ustalona w dniu 5 lutego przez marszałek Elżbietę Witek nie została zmieniona. Wobec samej Ewy Wrzosek wszczęto postępowanie dyscyplinarne w związku z „obrazą przepisów prawa i uchybieniem godności urzędu”.

14. Głosowanie „kopertowe” narusza standardy międzynarodowe

Zgodnie z przepisami Konstytucji RP (art. 133 ust. 1) Prezydent RP jest reprezentantem Rzeczpospolitej w stosunkach zewnętrznych. Oznacza to, że aby mógł sprawować tę funkcję skutecznie, jego legitymacja nie może budzić wątpliwości na arenie międzynarodowej. Tymczasem dochodzi do licznych głosów sprzeciwu oraz krytyki wysyłanych przez ważne gremia zagraniczne w zakresie legalności zbliżających się pseudowyborów prezydenckich.

Ingibjörg Sólrún, szefowa Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, stwierdziła, że „prawdziwa kampania i rzeczywista debata publiczna są tak samo ważne dla demokratycznych wyborów, jak sama możliwość oddania głosu. […] Uważnie śledzę debatę toczącą się w polskim parlamencie. Wzywam osoby tworzące prawo do zastanowienia się nad konsekwencjami swoich działań. Muszą wziąć pod uwagę, że wprowadzenie głosowania korespondencyjnego na znaczną skalę, na chwilę przed wyborami, może sprawić, że nie będzie możliwe zapewnienie tajności i równości wyborów. Jedynie wyjątkowo staranne przygotowania takich wyborów mogłoby utrzymać zaufanie obywateli i obywatelek do demokratycznych instytucji, które zbudowano w Polsce w ciągu ostatnich 30 lat”.

Jej obawy potwierdziła opinia ODHIR wydana na prośbę biura Rzecznika Praw Obywatelskich, w której wskazano m.in. na wadliwy tryb przyjmowania istotnych zmian w prawie wyborczym, który nie jest usprawiedliwiony okolicznościami, i tym samym naruszenie zasady stabilności prawa. W opinii krytycznie odniesiono się również do pomysłu przekazania organizacji wyborów w ręce niedoświadczonego w tej procedurze podmiotu i zarekomendowano pozostawienie wszelkich przygotowań w gestii PKW21. Kraje OBWE są zobowiązane do przeprowadzania demokratycznych wyborów, zgodnych ze standardami międzynarodowymi nie tylko w samym dniu oddawania głosów, lecz także w czasie przygotowań do wyborów i po wyborach, gdy liczone są głosy.

Wiceszefowa Komisji Europejskiej Věra Jourová skomentowała pseudowybory słowami: „Bardzo uważnie śledzę sprawy w Polsce. Martwię się o wolne i uczciwe wybory, o legalność i konstytucyjność takich wyborów. Gdybym była obywatelem polskim, chciałabym dokładnie wiedzieć, jak odbędzie się głosowanie, co proponują wszyscy kandydaci, ponieważ wybory odbędą się wkrótce. Miałabym wiele innych pytań, ale Polacy powinni zadać sobie sami te pytania, ponieważ organizacja wyborów jest sprawą narodową23”. Należy zaznaczyć, że jeżeli pseudowybory dojdą do skutku, o ich ważności orzekać będą sędziowie zasiadający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej oraz Spraw Publicznych, których status sędziowski jest obecnie kwestionowany w dwóch postępowaniach zawisłych przed TSUE (zob. pkt. 12).

Z kolei w przyjętej 17 kwietnia 2020 r. rezolucji Parlament Europejski podkreślił, że plany rządu PiS, by mimo pandemii przeprowadzić w maju wybory prezydenckie, „mogą zagrozić życiu  obywateli polskich i podważyć koncepcję wolnych, równych, bezpośrednich i tajnych wyborów, o których mowa w Konstytucji RP”.

Unijny Komisarz ds. Sprawiedliwości Didier Reyders stwierdził, że wybory majowe w Polsce nie będą ani legalne, ani legitymizowane. W swojej wypowiedzi powołał się na stanowisko Wysokiego Komisarza ONZ ds. Praw Człowieka, który w wystąpieniu 7 kwietnia podkreślił, iż w związku z pandemią prowadzenie jakiejkolwiek kampanii wyborczej jest po prostu niemożliwe.

29 kwietnia do mediów trafił list, w którym liczni europejscy prawnicy wzywają Věrę Jourovą oraz Didiera Reyndersa do działania i przeciwstawienia się dalszemu łamaniu praworządności przez polskie władze. Zwracają w nim uwagę na fakt, że wybory odbywające się w szczytowym momencie pandemii COVID-19 nie będą ani wolne, ani uczciwe.

Podsumowanie

Istnieje co najmniej czternaście powodów, dla których wydarzenie zaplanowane przez Prawo i Sprawiedliwości i nadzorowane przez ministra aktywów państwowych Jacka Sasina nie może być nazwane wyborami. To będą pseudowybory. Dlatego rekomendujemy:

  • Odrzucenie przez Senat ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.
  • Formalne wprowadzenie przez rząd stanu klęski żywiołowej, z zastosowaniem tylko tych restrykcji, które są niezbędne do ograniczania skali epidemii.
  •  Organizację wyborów w sposób zgodny z Konstytucją RP, innymi przepisami prawa i standardami międzynarodowymi. 
  • Przygotowanie profesjonalnych wyborów pozwalających na głosowanie korespondencyjne jako alternatywy do głosowania w lokalu, w sposób zgodny z Konstytucją RP i standardami międzynarodowymi, gwarantującymi bezpieczeństwo zdrowotne wyborców.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Pseudowybory planowane przez rządzących pomiędzy 10 a 23 maja tych i wielu innych warunków, niezbędnych dla organizacji wyborów, nie spełniają.

Eliza Rutynowska
Marek Tatała
Patryk Wachowiec