Instytucja rzecznika konsumentów funkcjonuje od 1999 roku, kiedy w Polsce doszło do reformy samorządowej. Organizacyjnie rzecznik podlega pod struktury starostwa powiatowego, a w miastach na prawach powiatu i powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców może działać w ramach wyodrębnionego biura. Podstawą jego działalności jest ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Rzecznicy prowadzą statystyki dotyczące nie tylko liczby skarg, ale też ich tematyki. To o tyle istotne dane, że pokazują, w których branżach na rynku pojawia się najwięcej problemów konsumenckich. Wciąż aktualne są reklamacje dotyczące sprzedaży towarów i usług. Ostatnio mocno jednak zmienia się profil spraw, w których udzielana jest pomoc. To już nie jest tylko reklamacje wadliwego obuwia, czy kwestia gwarancji na sprzęt. To również trudne sprawy deweloperskie, telekomunikacyjne (których liczba stale rośnie) czy finansowe. Na przykład rzecznicy z Warszawy i Szczecina z powodzeniem angażują się w sprawy frankowiczów.

Rzecznicy piszą też sprzeciwy od nakazów zapłaty w postępowaniu upominawczym. W tych sprawach nie wystarczy napisać: „sprzeciwiam się”. Swoje racje, czytaj: konsumenta, - też trzeba umieć obronić.

- Pomagamy mieszkańcom cały czas, doradzamy w sprawach reklamacji z tytułu rękojmi i gwarancji, radzimy też osobom starszym, jak odstąpić od umowy zawartej podczas pokazu – mówi Krystyna Piwońska, rzecznik konsumentów w Koszalinie.

- Jeśli poradnictwo nie skutkuje, występujemy z interwencją. Co prawda, rzecznik nie ma władczych kompetencji i nie może nakazać przedsiębiorcy określonych działań , ale jednak wystąpienia są skuteczne. Moja skuteczność wynosi 70 procent w skali roku. Można więc powiedzieć, że wyrobiliśmy sobie już jakąś renomę. Na nasze pisma przedsiębiorca musi odpowiedzieć, bo inaczej grożą mu sankcje. Dzięki nam, przedsiębiorca zaczyna traktować konsumenta, jako pełnoprawnego partnera handlowego. Czasem naprawdę wystarczy jeden telefon – mówi Piwońska.

Podstawa prawna działania rzeczników konsumentów

Rzecznicy realizują zadania własne samorządu w zakresie ochrony praw konsumentów na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym.

Natomiast przepisy art. 37–43 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (UOKiK) określają zadania oraz formę ich realizacji przez rzeczników konsumentów. Należą do nich:

  • zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów;
  • składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego
    w zakresie ochrony interesów konsumentów;
  • występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów;
  • współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami UOKiK, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi;
  • wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub przepisach odrębnych.

Uprawnienia rzeczników konsumentów pozwalają im również:

  • wytaczać powództwa na rzecz konsumentów oraz wstępować, za ich zgodą, do toczącego się postępowania w sprawach o ochronę interesów konsumentów;
  • występować w charakterze oskarżycieli publicznych w sprawach o wykroczenia na szkodę konsumentów w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia;
  • występować do Prezesa UOKiK z zawiadomieniem dotyczącym podejrzenia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów;występować do sądu rejonowego z
  • wnioskiem o nałożenie kary grzywny na podmiot, który narusza obowiązek udzielenia rzecznikowi wyjaśnień i informacji będących przedmiotem wystąpienia rzecznika lub ustosunkowania się do uwag i opinii.

- Rzecznicy wysyłają też pisma i monity w sprawach konsumentów. Większość z nich jest załatwianych pozytywnie, bez konieczności przechodzenia na etap sądowy. Ale jeśli jest taka potrzeba, to część rzeczników również wykorzystuje uprawnienia procesowe. Rzecznik przygotowuje pisma procesowe, radzi konsumentowi jakich argumentów użyć na rozprawie. Następnie pilotuje proces. Najczęściej sam nie wstępuje od razu do postępowania, chyba że jest taka potrzeba – mówi Aleksandra Kapnik, naczelnik Wydziału Monitoringu z Biura Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Mimo że w przypadku inicjowania sporów sądowych, rzecznicy obarczeni są ryzykiem, bo nie mają takiego ubezpieczenia jak prawnicy w kancelarii, zdecydowana ich większość wytacza powództwa i wstępuje w toczące się procesy sądowe. Sporo spraw jest wygranych, ale też wiele sporów, z uwagi na wysoką aktywność rzeczników kończy się polubownie, zanim jeszcze sprawa trafi sądu.

Blisko ludzi, bo w samorządzie

Rozpoznawalność rzeczników konsumentów w systemie pomocy konsumenckiej jest większa niż organów państwowych - począwszy od powstania urzędniczych struktur powojennych, zajmujących się problemami konsumenckimi takich, jak Inspekcja Handlowa, czy Urząd Monopolowy (obecnie UOKiK). Tak wynika ze sprawozdania działania Powiatowych i Miejskich Rzeczników Konsumentów w roku 2017 – ale i też z analizy urzędników i wypowiedzi samych rzeczników.

Rzecznicy konsumentów nie ograniczają się do tego, że udzielają porad prawnych. Biorą na siebie rolę mediatora, spotykają się z konsumentem, przedsiębiorcą i mediują.
Nie odbywa się to może w trybie przepisów o mediacji, ale na zasadzie polubownych rozmów.

Dowody, zawiadomienia i edukacja

UOKiK twierdzi, że gdyby nie rzecznicy, nierzadko nie wiedziałby o pojawiających się nowych, nieuczciwych praktykach rynkowych w danym regionie i o naruszeniu zbiorowych interesów konsumentów.

- To oni dostarczają UOKiK materiału dowodowego do postępowań. Dzięki nim mogliśmy swego czasu szybko wydać decyzję w sprawie pewnego nieuczciwego operatora zajmującego się dostawą prądu i gazu – mówi Aleksandra Kapnik.- Rzecznicy byli wtedy naprawdę pomocni. Dostawaliśmy od nich setki dokumentów. Dzięki tak obszernemu materiałowi dowodowemu sprawa szybko została zakończona.

Rzecznicy to nie tylko poradnictwo, wystąpienia czy procesy. To także edukacja. Nawet sędziów, bo takie szkolenie organizował swego czasu rzecznik z Kielc. Wiedza płynie wtedy w obie strony. Sędziowie mogą podszkolić się w zakresie konsumenckich przepisów materialnych, zaś rzecznik uzyskuje informacje, jak radzić sobie w gąszczu sądowej procedury.

Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów – bo liczy się czas i przepływ informacji

Nieuczciwi dostawcy prądu, cudotwórcy wciskający starszym osobom pledy z super włosia, sprzedawcy garnków. Dziś problemy z kolejnymi nieuczciwymi przedsiębiorcami nie dotyczą już jednego miasta, ale rozlewają się po całej Polsce. Nie da się z nimi walczyć w pojedynkę. I tu jest ważny przepływ informacji, sieć ostrzegania. Szybkie zawiadomienie jest kluczowe, bo rzecznicy mogą przygotować się na konkretne zjawisko, które z pewnością zaraz pojawi się w regionie obok.

Przy czym, rzecznicy nierzadko mają swoje własne wypracowane sposoby na walkę z nieuczciwym przedsiębiorcą. A dzięki sieci zdobytych kontaktów w samorządzie, oświacie czy policji - mogą stosować sprytne, okołoprawne zabiegi, zmniejszające szkodliwość naciągaczy. Są to np. certyfikaty zaufania – które uzyskują placówki, takie jak hotele czy świetlice, deklarujące, że nie przyjmują pod swój dach przedsiębiorców stosujących nieuczciwe pokazy. Pouczenia o ew. zainteresowaniu policji i zawiadomieniach o możliwości popełnienia oszustwa. Ale także różnego rodzaju foldery, ulotki i akcje informacyjne.

M.in. w celach informacyjnych, doradczych, ale też do wymiany wzajemnych doświadczeń powstała Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów.

- Powołano ją z inicjatywy UOKiK, żeby urząd miał już informacje zbiorcze o tym, co się dzieje na danym terenie. Po to też jest ustanowiony obowiązek sprawozdawczy. Rada jest przede wszystkim stałym organem opiniodawczo-doradczym prezesa UOKiK, w zakresie spraw związanych z ochroną praw konsumentów, na szczeblu samorządu powiatowego - mówi Małgorzata Rothert, rzecznik konsumentów m.st. Warszawy.

- Ale to nie tylko to. Ciągle, w ramach więzi rady, dzielimy się wiedzą, co jest naprawdę bezcenne w naszej pracy – zapewnia rzecznik.

Mikroetaty i mało rąk do pracy

Choć istnieje obowiązek sprawozdawczości do UOKiK, rzecznicy konsumentów, zwłaszcza ci zatrudnieni na część etatu, w natłoku obowiązków nie mają czasu na pisanie i podliczanie swoich osiągnięć. Przy okazji widać, jakim realnym problemem okazują się części etatu rzeczników w powiatach oraz brak ludzi do pomocy.

Co do zasady, na każdy powiat przypada jeden rzecznik, jednak ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów daje możliwość powoływania jednego stanowiska rzecznika dla kilku powiatów.

W 2017 roku większość rzeczników konsumentów pełniła swoje obowiązki jednoosobowo (221 rzeczników), część wykonywała zadania przy pomocy wyodrębnionego biura (105 rzeczników) lub łącząc funkcje rzecznika z innymi zadaniami w strukturze starostwa, np. naczelników wydziałów lub sekretarzy. Niektórym rzecznikom konsumentów pomagali oddelegowani pracownicy lub stażyści/praktykanci, zajmujący się obsługą administracyjną i udzielający porad prawnych konsumentom w podstawowym zakresie (z pomocy innych osób korzystało 105 rzeczników). Rzecznicy konsumentów wykonywali swoje zadania w pełnym lub częściowym wymiarze czasu pracy.

To, jak wygląda wykonywanie zadania danego samorządu w zakresie ochrony konsumentów, zależy od jego specyfiki, budżetu, ilości mieszkańców, uwarunkowań kadrowych i polityki włodarza.

Według UOKiK, jasne jest, że przy większej liczbie osób zajmujących się ochroną konsumentów łatwiej uzyskać poradę lub pomoc. Rzecznik ma wtedy czas zajmować się innymi sprawami niż tylko prostym poradnictwem, w szczególności – prowadzeniem spraw sądowych, wspieraniem konsumentów w postępowaniach polubownych i działaniami edukacyjnymi. Zdaniem urzędu, trudno wyobrazić sobie wszechstronną i ożywioną aktywność rzecznika, który jest zatrudniony tylko na ułamek etatu. Taka osoba skupia się na obowiązkach najprostszych. Nie podejmie spraw bardziej skomplikowanych, wymagających większego nakładu pracy, lub udziału w rozprawach, choćby dlatego, że sąd może wyznaczyć termin rozprawy w dniu, kiedy rzecznik nie pracuje.

- Niewielu rzeczników ma pracowników albo kogokolwiek do pomocy – mówi Maciej Czapliński, radca prezesa w Biurze Prezesa UOKiK.

- Ochrona konsumenta jest zadaniem własnym powiatu, więc pewne zróżnicowanie tej pomocy pomiędzy powiatami jest oczywiste. Ważne jednak, żeby pewien poziom podstawowy pomocy był zachowany. A tymczasem jeśli przyjrzymy się zebranym przez nas danym, to okazuje się, że w wielu częściach kraju, przede wszystkim na wschodzie i na północy, pomoc jest w dużej mierze iluzoryczna.

- Trudno się jednak dziwić – dodaje Aleksandra Kapnik. - Tam często rzecznicy są zatrudnieni tylko na małą część etatu. Taki rzecznik nie jest w stanie realizować wszelkich uprawnień, jakie daje mu ustawa. Np. być bardziej aktywny na polu edukacji albo wtedy, kiedy jest konieczność prowadzenia spraw sądowych.

Dualizm w statusie prawnym rzecznika

Kapnik opowiada zdarzenie ze starostą, który nie zgodził się na wyjazd rzecznika konsumentów do sądu, bo wyjazd kosztował zbyt wiele. A to miała być dopiero pierwsza rozprawa.

- Mamy takie przypadki, że rzecznicy nie angażują się w procesy, bo starosta mówi „nie”. Samorząd nie chce ryzykować, gdyż zostanie obciążony kosztami w przypadku przegranej. Rzecznik wtedy rozkłada ręce – mówi Czapliński.

Bywają też sytuacje odwrotne. Na rzecznika jest wywierana wręcz presja by sprawę podjąć. Dochodzi do kuriozum, gdy sprawa jest z góry przegrana - konsument nie ma racji lub pewne fakty są nie do udowodnienia. Wtedy też i koszty samorządu się multiplikują.

Jest też tak, że konsument żąda pomocy sądowej od rzecznika (przy braku racji), a odmowa spotyka się ze skargą takiego mieszkańca do starosty. Ten ostatni zdaje sobie sprawę, że przecież mówi do niego potencjalny wyborca (przy czym on sam nie zna się na prawie). Nakazuje więc pisać do przedsiębiorcy do skutku. W dalszym sporze dochodzi do „przerzucania się pismami”, tak jak w pewnej sprawie dotyczącej sporu z kioskiem Ruchu o 1 zł 90 gr…

Cała prowadzona sprawa kosztuje samorząd więcej niż wartość sporu.

- Konstrukcja instytucji rzecznika jest taka, by miał zapewnioną niezależność w wykonywaniu swej funkcji. To dlatego rzecznik nie podlega żadnym sekretarzom czy naczelnikom, a tylko prezydentowi lub staroście. Ale w praktyce nadal nie ma on wystarczającej samodzielności i niezależności – uważa radca prezesa UOKiK.

Trochę rzecznik, trochę samorządowiec

UOKiK zwraca też uwagę na inny problem.

- Niezależność wymaga też apolityczności. A tymczasem jest pewna grupa rzeczników, którzy zamiast angażować się w sprawy konsumenckie, zajmuje się robieniem polityki – dodaje radca Czapliński.  - Nie podoba nam się to i przeważającej większości rzeczników także nie – dodaje.

- Niestety po wyborach wielu rzeczników zostało zwolnionych ze swych stanowisk. To fatalne zjawisko, bo tracimy kapitał ludzki: sieć kontaktów lokalnych, doświadczenie. Musimy się zastanowić jak zapobiec temu zjawisku. Jak poradzić sobie z mikroetatami i niewystarczającym korzystaniem z uprawnień rzeczników. Być może w tym zakresie będą zmiany w prawie, ale najpierw omówimy je z samymi rzecznikami – zapewnia Aleksandra Kapnik.

Problemy UOKiK i również większej grupy samych rzeczników konsumentów zaważa też samorząd.

- Scalenie funkcji rzeczników konsumentów z jakimkolwiek organem administracji samorządowej jest wadliwą konstrukcją. Docelowo rzecznik konsumentów podlega nadzorowi i to nie władzy stanowiącej, jaką jest np. rada powiatu, ale samego starosty – czyli władzy wykonawczej. Na tym tle łączenie stanowisk sekretarza, rzecznika itd. to właśnie pokłosie złego umocowania i źle postrzeganej funkcji – mówi Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich. I dodaje, że jeśli już, to rzecznik konsumentów powinien być swoistą delegaturą, wysuniętą z Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. - Po pierwsze byłby nadzór merytoryczny, a po drugie mielibyśmy reprezentację urzędu niezawisłego, który nie powinien być powiązany z organem wykonawczym, który jakby nie było, jest organem politycznym.

Zdaniem sekretarza, w sprawach konsumenckich nie powinno być żadnego różnicowania, czy coś jest za drogie czy za tanie – uzasadnia Świętalski.
- Jeżeli konsument poniósł szkodę lub też w rozumieniu wszelkich przedstawionych dowodów jest poszkodowany, to mamy do czynienia z kwestią czyjejś winy. To też powinno podlegać ocenie prawnej. Tutaj polityka nie powinna mieć nic do gadania. Obecna konstrukcja w zakresie łączenia stanowisk i suwerenności rzecznika jest, co najmniej pokraczna – twierdzi Świętalski.

Sprawy sądowe. Czy musi być ich tak dużo, by było skutecznie

Małgorzata Rothert twierdzi, że według UOKIK, aktywność sądowa rzeczników jest za mała. Rzecznik konsumentów widzi to inaczej.

- Moim zdaniem nie powinno stosować się żadnej miary „mała” czy „duża” aktywność. Celem działań podejmowanych przez rzecznika jest doprowadzenie do zakończenia sporu między konsumentem a przedsiębiorcą w sposób jak najkorzystniejszy dla konsumenta i oczywiście przez niego przyjęty. Nie zawsze to jest 100 proc. żądań. Cenne są zatem umiejętności negocjacyjne rzecznika. Trzeba też podkreślić, co rozumiemy pod pojęciem aktywność sądowa. Na pewno nie jest to wyłącznie wytaczanie powództw. Rzecznik może także wstąpić do toczącego się postępowania czy przedstawić sądowi pogląd w sprawie.

Pomoc konsumentowi na drodze sądowej to również napisanie przez rzecznika pozwu, który konsument sam wnosi do sądu, to przygotowanie pisma procesowego czy sprzeciwu od nakazu zapłaty.

Rothert zwraca uwagę, że dla udzielenia konsumentowi skutecznej pomocy rzecznicy korzystają z wszystkich możliwych narzędzi w ramach przypisanych nam kompetencji. Na przykład staramy się przed sądami wykorzystywać ustawę o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, zapoznawać sędziów z pojawiającymi się na rynku praktykami stosowanymi w szczególności wobec najsłabszych konsumentów, tj. osób starszych, chorych. Przynosi to efekty. Sędziowie dostrzegają znaczenie przepisów tej ustawy.

– Kiedyś kierowałam dużo spraw do sądu biorąc pod uwagę wytyczne UOKIK. Ale przecież sprawy konsumenckie są istotne tu i teraz i nie chodzi o to, by ciągnęły się miesiącami czy latami. Czasem dochodzi do tego, że konsument, nawet jeśli wygrał sprawę np. o wadliwe buty, zapominał już jak one wyglądały i na jakie mógłby je wymienić – twierdzi Lidia Baran-Ćwirta miejski rzecznik konsumentów w Lublinie.
- Trudności są też gdzie indziej. Ciągłe zmiany prawa powodują, że nie ma wypracowanej linii orzeczniczej, nie ma się czym podeprzeć, a liczy się czas –zauważa rzecznik.

Zmiany w prawie i kompetencje

Na sam koniec warto spojrzeć na kompetencje rzeczników pod kątem ich wykształcenia. Wszak przepisy dopuszczają rzeczników z wykształceniem prawniczym, ale również ekonomicznym. Czy tak szerokie spektrum pozytywnie wpływa na świadczenie pomocy?

Pytani o to urzędnicy UOKiK i sami rzecznicy, twierdzą że wykształcenie prawnicze z pewnością jest pomocne i z początku przydaje się w przyswojeniu przepisów. Jednak nie jest niezbędne. Zdarza się bowiem tak, że rzecznicy z wykształceniem ekonomicznym radzą sobie równie dobrze, a czasem nawet lepiej, niż ci wywodzący się ze środowiska prawniczego.

– Zdarza się też tak, że ci z wykształceniem prawniczym nie radzą sobie wcale – mówi radca prezesa UOKiK. 

W tym zakresie raczej nie będzie zakusów na zmiany w prawie. Czy zatem potrzeba dużej reformy rzeczników konsumentów? Małgorzata Rothert rzecznik ze stołecznego ratusza zna odpowiedź na to pytanie.
- Zadania przypisane rzecznikowi możemy podzielić na trzy bloki: poradnictwo, występowanie do przedsiębiorców oraz różne formy pomocy na drodze sądowej. Trzeba podkreślić, że te 3 zadania zostały określone przed 20 laty. W międzyczasie były jedynie drobne zmiany, m. in. wprowadzono karę za nieudzielenie rzecznikowi odpowiedzi, dopisano nam funkcję reprezentanta grupy w postępowaniach grupowych. A zatem instytucja rzecznika trwa przez 20 lat w niezmienionej postaci. Warte podkreślenia jest to, że każde z tych zadań każdy z rzeczników może wykonywać inaczej, nadać im inną formę. W zależności od wielkości samorządu, liczby jego mieszkańców, innych okoliczności lokalnych. Nasze zadania są więc jasno określone, nie budzi więc wątpliwości jakie są kompetencje rzecznika, a jednocześnie są na tyle ogólne, że można je wykonywać na różne sposoby. To oznacza, że przepisy o rzeczniku zostały dobrze skrojone. Tak jak dobrze skrojony garnitur, którego nie trzeba przerabiać, a gdy zajdzie potrzeba zrobić tylko drobne poprawki.