Wkrótce przybędzie nam kolejny specjalny rzecznik, tym razem chroniący podatników. Po co tworzyć nowe instytucje, kiedy można wzmacniać te istniejące i działające sprawnie?
W Bośni i Hercegowinie, ze względu na skomplikowany układ konstytucyjny wprowadzony po wojnie bałkańskiej w latach 90., funkcjonuje dziś aż 14 rządów na różnych poziomach władzy. Mieszkańcy Bośni powiadają więc, że każdy obywatel tego niewielkiego kraju ma statystycznie największą na świecie szansę, by przynajmniej raz w życiu objąć stanowisko ministerialne.
Jeżeli obecny trend się utrzyma, niebawem w Polsce równie wysokie będzie prawdopodobieństwo nominacji na stanowisko jakiegoś rzecznika. Oto bowiem rząd przyjął właśnie projekt ustawy o rzeczniku praw podatnika. Instytucja ma działać nie tylko na poziomie centralnym, lecz również w każdym województwie poprzez sieć 16 zastępców i 32 przedstawicieli terenowych rzecznika. To kolejna – po rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców – instytucja tego typu, która ma się pojawić w obecnej kadencji parlamentu. Już wcześniej powołano do życia innych wyspecjalizowanych rzeczników – finansowego (wcześniej rzecznika ubezpieczonych) i praw pacjenta. Nie zapominajmy też o powiatowych rzecznikach konsumentów czy rzeczniku praw dziecka.
Wyspecjalizowane instytucje rzecznicze nie są polskim wynalazkiem. W Wielkiej Brytanii komisarz rozpatrujący skargi na funkcjonowanie systemu ochrony zdrowia funkcjonuje już od 1993 r. Komisarze parlamentarni stojący na straży przestrzegania wolności i praw przez siły zbrojne działają m.in. w Austrii czy w Niemczech. W Finlandii – obok ombudsmana do spraw konsumentów – istnieje także urząd rzecznika zajmującego się przeciwdziałaniem dyskryminacji. Podobna instytucja działa także w kraju, z którego idea ombudsmana się wywodzi, czyli Szwecji. Swoista moda na rzeczników do spraw różnych rozlewa się więc po całej Europie.
Dzieje się tak, mimo że w 2013 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy w rezolucji 1959/2013 zaapelowało, aby powstrzymać się od mnożenia rzeczników. Zgromadzenie całkiem rozsądnie stwierdziło, że obywatele mogą się pogubić w gąszczu instytucji, nie znając zakresu kompetencji i instrumentów przysługujących poszczególnym z nich. Czy np. przedsiębiorca, który czuje się pokrzywdzony decyzją organu podatkowego, powinien się zwrócić do rzecznika praw podatnika, rzecznika małych i średnich przedsiębiorców, czy może jednak rzecznika praw obywatelskich? A może do wszystkich jednocześnie?
Dodajmy do tego jeszcze kilka problemów. Tworząc wyspecjalizowanych rzeczników, w pewien sposób faworyzujemy wybrane grupy obywateli względem innych, którzy takiej specjalnej ochrony nie otrzymują. W Polsce powoływanie rzeczników stało się jednym ze sztandarowych haseł polityki wspierania przedsiębiorców. Dlaczego jednak państwo nie widzi takiego problemu z ochroną praw np. osób osadzonych, imigrantów czy ofiar przemocy motywowanej nienawiścią na tle religijnym, etnicznym czy orientacji seksualnej? Oczywiście wszystkie te grupy mogą poszukiwać ochrony RPO, ale to przedsiębiorcy czy podatnicy zdają się otoczeni przez państwo specjalną troską.
Jeszcze ważniejszy problem to skuteczność rzeczników specjalnych. Instytucja ombudsmana ma bardzo specyficzną naturę. To organy z definicji pozbawione możliwości wydawania wiążących wytycznych czy poleceń innym organom państwa, a tym bardziej możliwości stosowania wobec nich sankcji. Ich siła tkwi w niezależności i autorytecie wzmocnionym tylko pewnymi kompetencjami do wyjaśniania spraw i działań procesowych. RPO w polskim modelu jest jedyną instytucją wyposażoną we wszystkie te przymioty. Rzecznicy praw przedsiębiorców czy podatników – nawet jeśli przyznano im dość szerokie kompetencje procesowe – nie są organami niezależnymi. Są częścią administracji rządowej. Autorytet to z kolei kwestia, której nie da się zbudować ustawą, i nie sądzę, by kiedykolwiek tym instytucjom udało się dorównać RPO pod tym względem.
Wreszcie niepokój budzi tworzenie kolejnych instytucji rzeczniczych, a jednocześnie radykalne przycięcie budżetu RPO i opór wobec prób jego zwiększenia w związku z rosnącą liczbą spraw. Można odnieść wrażenie, że władza poważa tylko takich rzeczników, którzy są częścią rządu. Dochodzimy do dość absurdalnej sytuacji, gdy władza bawi się z obywatelem w dobrego i złego policjanta. Jeden organ administracji rządowej (np. podatkowy) będzie wydawał rozstrzygnięcia dla nas niekorzystne i potencjalnie naruszające nasze prawa, a inny będzie nas przed tym złym policjantem bronił. Przedziwna to konstrukcja państwa o „obiegu zamkniętym”, gdzie władza karze, nakazuje, ale także broni nas przed samą sobą.
Rozumna polityka państwa nakierowana na lepszą ochronę wolności i praw obywateli powinna się koncentrować na wzmacnianiu tych instytucji, które się sprawdziły, a nie mnożeniu nowych, o wiele słabszych. Może więc wystarczyłoby zapewnić RPO środki na utworzenie sieci regionalnych biur w każdym województwie lub powołać je pod patronatem RPO? Innym rozwiązaniem może być zmiana formuły powiatowych rzeczników konsumentów poprzez utworzenie na bazie tej instytucji sieci rzeczników praw mieszkańca – o dużo szerszym, wykraczającym poza sprawy konsumenckie mandacie. Taki rzecznik będzie blisko obywateli, a jednocześnie żadna ich grupa nie będzie wyłączona spod ochrony gwarantowanej przez tę instytucję.
Zakładam jednak, że prędzej doczekamy się kolejnych rzeczników specjalnych niż wzmocnienia instytucji RPO. Ogłaszam zatem konkurs (bez nagród) na wskazanie, jakie grupy obywateli w następnej kolejności doczekają się swojego własnego rzecznika. W międzyczasie warto się przyglądać efektom pracy już powołanych instytucji i ocenić, czy przeszły one „test egzystencjalny”, tj. udowodniły potrzebę swojego istnienia.
Tworzymy państwo o „obiegu zamkniętym”, gdzie władza karze, nakazuje, ale także broni nas przed samą sobą
