W ubiegłym tygodniu DGP opisał kolejną metodę, jaką antyszczepionkowcy chcą walczyć z państwem. Tym razem próbują oni sparaliżować pracę stacji sanitarnych i Ministerstwa Zdrowia. Metoda jest prosta – wysyłane masowo wnioski o dostęp do informacji publicznej. O tym, że to zorganizowana akcja, świadczą zestawy pytań, czasem są niemal identyczne, czasem zmieniona jest tylko kolejność. Adresaci tych wniosków nie mają wyjścia i na każdy z nich muszą odpowiedzieć. Zignorowanie któregoś naraziłoby ich na odpowiedzialność karną. Zagrożenie to grzywna, ograniczenie wolności, a nawet rok więzienia.

Akcja ruchu antyszepionkowego każe znów postawić pytanie o zagrożenie wynikające z nadużywania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.). Pytanie, które powraca, bo zdarzały się już sytuacje, gdy jedna osoba, wyłącznie w celu utrudnienia życia urzędnikom, zasypywała ich wnioskami o dostęp do informacji publicznej.

– Obecnie podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mają żadnego sposobu obrony przed nadużyciem prawa do informacji, bo takiego pojęcia nie ma na gruncie polskiej ustawy, choć w wielu innych krajach jest. Stąd rola sądów, które próbują wprowadzać tutaj jakieś ograniczenia – ale wyłącznie przed nadużyciami związanymi z głębokością żądań (choć, co ważne, w orzecznictwie pojęcie nadużycia prawa do informacji nie pada) – mówi dr Paweł Litwiński, adwokat z kancelarii Barta Litwiński.

– Mamy więc wyroki dotyczące dokumentu wewnętrznego czy ostatnio uznanie rejestru czynności przetwarzania danych za nieobjęty przepisami o dostępie do informacji publicznej. Sądy natomiast w ogóle nie odnoszą się do nadużyć związanych z częstotliwością składanych wniosków, co wynika stąd, że takie ograniczenie prawa dostępu do informacji w orzecznictwie zwyczajnie byłoby niedopuszczalne – wskazuje prawnik.

Potrzebne zmiany?

Na zagrożenia związane z nadużywaniem prawa do informacji publicznej zwracał już przed laty uwagę wiceprezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Drachal. Za nadużycie prawa do informacji uznaje on korzystanie z tego prawa dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty publiczne, jawność administracji i innych organów.

– Koncepcja nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej jest w mojej ocenie zbyt często podnoszona z okazji korzystania z tego prawa przez obywateli. Mam wrażenie pewnej nierówności stron w tym zakresie, bo z mojego doświadczenia wynika, że to urzędy częściej nadużywają tego prawa, odmawiając dostępu w banalnych nawet sprawach. Rzutuje to często na konieczność zajęcia się takimi przypadkami przez sądy administracyjne. I to często w przypadkach, w których urząd nie udostępnienia informacji wyłącznie ze złej woli, a nie wątpliwości prawnych. To jest prawdziwy problem – ocenia z kolei Krzysztof Izdebski, członek zarządu i dyrektor programowy Fundacji ePaństwo.

Jego zdaniem nie ma potrzeby wprowadzania żadnych dodatkowych bezpieczników, które chroniłyby administrację przed zbyt namolnymi obywatelami. Prędzej czy później takie wyjątki zaczęłyby być nadużywane przez urzędników, co odbiłoby się na jawności życia publicznego.

Są jednak kraje, w których takie ograniczenia dostępu do informacji są przewidziane w prawie.

– W ustawodawstwie europejskim używane są takie klauzule, jak „nadmierne obciążenie pracą” czy „zakłócenie pracy”. Tak mamy np. w Estonii. W krajach anglosaskich pojawiają się odwołania do wniosków „błahych”, „niepoważnych” czy „dokuczliwych”, ale ma to związek z instytucjami procesowymi charakterystycznymi dla common law – zauważa dr Paweł Litwiński.

Jego zdaniem podobny mechanizm można byłoby wprowadzić również do polskich przepisów.

– Jednym z rozwiązań mogłoby być posłużenie się klauzulami generalnymi, jak np. RODO w przypadku prawa dostępu do danych. Artykuł 12 ust. 5 RODO mówi o żądaniach, które „są ewidentnie nieuzasadnione lub nadmierne”, co do których można odmówić odpowiedzi lub pobrać opłatę. Kryterium nadmierności żądań można wprost przenieść do przepisów o dostępie do informacji publicznej, odwołując się do częstotliwości składania wniosków – proponuje adwokat.

Niechęć do BIP

Można też spotkać się z głosami, że administracja publiczna sama poniekąd zachęca do powielania wniosków. Zadziwiająco niechętnie udostępnia bowiem informacje publiczne za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej.

– Ustawodawca wskazał pewną kolejność sposobu udostępniania takich informacji. Nieprzypadkowo na pierwszym miejscu przepisy mówią o BIP. Dopiero w dalszej kolejności wymieniono odpowiedź na wniosek osoby zainteresowanej – zwraca uwagę Piotr Liwszic, specjalista ds. ochrony danych w ODO 24.

– Tymczasem niektóre podmioty wolą poświęcać dużo pracy na tworzenie indywidualnych odpowiedzi dotyczących tej samej informacji publicznej, zamiast udostępnić ją w BIP już na etapie przyjęcia np. drugiego czy trzeciego wniosku. Postulatem de lege ferenda mogłoby być nałożenie obowiązku udostępniania w BIP każdej informacji publicznej, która została już przekazana na wniosek – dodaje ekspert.

Takie rozwiązanie przyjęto w Gdańsku, gdzie zarządzeniem prezydenta miasta stworzono rejestr wniosków o dostęp do informacji publicznej. Jest jawny, z wyjątkiem danych osobowych wnioskodawcy. Gdański urząd jest jednak jednym z nielicznych, w którym panuje takie podejście. Większość woli wielokrotnie odpowiadać na podobny wniosek niż opublikować informację publiczną w BIP.

Być może zachętą do częstszego wykorzystania BIP byłoby wprowadzenie prawa do ignorowania wniosków o dostęp do informacji już opublikowanych na tych stronach. Dzisiaj, co wynika z orzecznictwa NSA (patrz: ramka), na każdy wniosek trzeba odpowiedzieć, wskazując ewentualnie, że dana informacja już została opublikowana w BIP.

Marek Moczulski: W tej chwili jesteśmy w stanie bardzo szybko śledzić poczynania konsumentów [EKG 2019]