Subskrybuj nas na Youtube
Autorzy pomysłu zalegalizowania ponad 20-letnich samowoli budowlanych intencje mają dobre. Nowe przepisy trzeba będzie jednak skonstruować tak, by były zgodne z ustawą zasadniczą.
W szczególności chodzi w tym przypadku o kwestię ochrony własności, zachowanie wymogów prawidłowej legislacji oraz respektowanie zasady równości. Warunki, jakie musi spełniać abolicja samowoli budowlanej, aby mogła być uznana za konstytucyjną, były już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09). Trybunał poddał wówczas ocenie ustawę z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, m.in. w zakresie, w jakim ustawa ta przewidywała zalegalizowanie z mocy prawa obiektów budowlanych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r. Przepisy te TK uznał za sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Warto uważnie prześledzić tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu tego wyroku.
Trybunał już się wypowiadał
Rozstrzygając o zgodności z konstytucją uchwalonej w 2009 r. abolicji budowlanej, Trybunał zauważył, że na gruncie obowiązujących przepisów legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek materialnych (czyli zgodności budowy z przepisami prawa materialnego, np. warunkami technicznymi budynków), formalnych (przedłożenia organowi prawem wymaganych dokumentów) oraz fiskalnych (uiszczenia opłaty legalizacyjnej). Krytycznie TK ocenił wówczas rozwiązanie, zgodnie z którym abolicją objęte byłyby zarówno samowole ”formalne„ (tj. takie obiekty, które spełniają prawem wymagane wymogi, np. w zakresie zgodności z zapisami planu miejscowego, ale wykonane bez dopełnienia formalności w postaci pozwolenia na budowę czy zgłoszenia), jak i samowole ”materialne„ (dotychczas niemożliwe do zalegalizowania ze względu na sprzeczność z prawem i bezwzględnie podlegające rozbiórce). W ocenie TK zrównanie ze sobą obu tych rodzajów samowoli godzi w zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i wręcz wzmacnia tendencje do jego lekceważenia.
W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z zapowiedziami Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju głównym wymogiem uproszczonej legalizacji miałoby być dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenia o tym, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej), a także inwentaryzacji powykonawczej oraz ekspertyzy technicznej. Legalizacja nie byłaby uzależniona od złożenia opłaty legalizacyjnej. Rola organu nadzoru budowlanego ograniczałaby się wyłącznie do sprawdzenia, czy spełniony został warunek braku wszczęcia postępowania w sprawie budowy obiektu oraz kompletności załączonych dokumentów (w szczególności ekspertyzy technicznej, z której ma wynikać, czy obiekt nadaje się do użytkowania, w szczególności czy nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi).
Na bakier z planem
Z niepokojem należy odnotować, że (przynajmniej na tym etapie) nie zakłada się obowiązku badania zgodności obiektu z wymogami ładu przestrzennego (w aspekcie zgodności z planem miejscowym czy decyzją o warunkach zabudowy). To głęboka ingerencja ustawodawcy we władztwo planistyczne gminy. Pomysł ten zaskakuje tym bardziej, że dziś w procedurze legalizacji bada się zgodność inwestycji z planem obowiązującym każdorazowo w dacie legalizacji. Sprawca samowoli bierze więc na siebie ryzyko związane ze zmianą koncepcji zagospodarowania jego nieruchomości w okresie między samowolą a legalizacją i w przypadku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego nie korzysta z ochrony przysługującej właścicielom legalnie wybudowanych obiektów. W przypadku braku planu legalizacja wymaga wykazania zgodności obiektu z warunkami zabudowy, które inwestor musi uzyskać dla zrealizowanego obiektu i przez to udowodnić, że obiekt wpisuje się w istniejące sąsiedztwo.
Odnotowania wymaga, że pomysłodawcy milczą na temat tego, czy w procedurze uproszczonej legalizacji będzie badana zgodność obiektu budowlanego np. z warunkami technicznymi obowiązującymi dla budynków. Przepisy te nie tylko zapewniają bezpieczeństwo i komfort użytkowania obiektu, lecz także mają na celu ochronę interesów osób trzecich (np. przez ustalenie minimalnego czasu nasłonecznienia czy minimalnych odległości budynków, miejsc postojowych od granic działki). Pomysł abolicji zdaje się zupełnie abstrahować od interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa samowola budowlana może naruszać. Autorzy koncepcji najwyraźniej zakładają, że skoro od samowoli minęło 20 lat i żaden z sąsiadów nie wyraził swojego sprzeciwu, problem naruszenia ich interesów nie istnieje. To założenie nie uwzględnia jednak, że nad przestrzeganiem obowiązujących przepisów budowlanych czuwać powinny z urzędu powołane do tego organy, których obowiązkiem jest m.in. ochrona interesów osób trzecich. Wszak sąsiedzi mogą nawet nie zdawać sobie sprawy z tego, że ich prawa zostały naruszone. Konieczność uwzględniania tych praw w postępowaniach związanych z legalizacją samowoli dostrzegł również Trybunał Konstytucyjny w omawianym wcześniej wyroku. Wskazał, że jeżeli obiekt zostanie uznany za legalny, czyli spełniający prawem przepisane wymogi, to dochodzenie przez osoby trzecie ewentualnych roszczeń (np. związanych ze spadkiem wartości nieruchomości sąsiadującej z samowolą) byłoby w znacznej mierze utrudnione.
Nierówne traktowanie
Ministerstwo deklaruje, że nową procedurą objęte mają zostać budynki, co do których nie toczyły się wcześniej procedury legalizacyjne. Taka konstrukcja może budzić wątpliwości co do zróżnicowanego traktowania sprawców samowoli na tej tylko podstawie, że organ nadzoru wszczął względem nich postępowanie albo nie. W praktyce spotyka się sytuacje, w których właściciele nieruchomości, świadomi naruszeń prawa, sami doprowadzają do wszczęcia postępowania legalizacyjnego po to, aby uregulować stan prawny nieruchomości (i w ten sposób uczynić ją na przykład bardziej atrakcyjną w obrocie). Niesprawiedliwe byłoby potraktowanie takich osób w sposób gorszy (musieliby bowiem spełnić wymogi zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym planu miejscowego, oraz uiścić opłatę legalizacyjną) od tych, którzy nie podjęli żadnych działań, aby sprzeczność inwestycji z prawem usunąć, a byliby nagrodzeni uproszczoną procedurą legalizacji.
Moim zdaniem, gdyby prawodawca chciał należycie wyważyć interesy sprawców samowoli sprzed ponad dwóch dekad oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także zadbać o przestrzeganie wymogów ładu przestrzennego, to powinien się odwołać do przepisów abolicyjnych wprowadzonych ustawą z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665). Przepisy te wyłączały zastosowanie sankcji związanych z samowolą budowlaną dla niektórych starszych obiektów pod warunkiem m.in. zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Agata Legat radca prawny, partner, dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
