Subskrybuj nas na Youtube
Chciałbym, abyśmy do zamówień publicznych podchodzili podobnie jak do zakupów do własnego domu - mówi Hubert Nowak nowy prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Zacznę od pytania, które zadawałem każdej osobie obejmującej stanowisko prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Co uznaje pan za najsłabszą stronę polskiego rynku zamówień publicznych, a co za najsilniejszą?
Postrzegam zamówienia publiczne szeroko – od momentu, gdy wpadnie mi do głowy idea, co chcę zrobić, do momentu, gdy to zrealizuję. Tymczasem wielu zamawiających, i to właśnie uznaję za słabą stronę naszego systemu, skupia się wyłącznie na etapie samej procedury o udzielenie zamówienia, czyli potocznie mówiąc – na przetargu. Jeśli zaś wcześniej nie zastanowią się nad tym, co i jak tak naprawdę chcą zrealizować, napotkają na problemy na etapie wykonawstwa. Z kolei jeśli już po realizacji inwestycji nie przeprowadzą rachunku sumienia i nie zweryfikują, co poszło źle, to ewentualne błędy mogą powielać w kolejnych zamówienia. Dlatego chciałbym, żeby na zamówienia nie patrzeć z perspektywy samej procedury ich udzielania, która oczywiście też jest ważna, ale z którą chyba mamy już mniej problemów.
A co uznaje pan za naszą mocną stronę?
Przede wszystkim Krajową Izbę Odwoławczą. Uważam, że pełni ona bardzo ważną rolę w naszym systemie na etapie udzielania zamówienia. Z jednej strony porządkuje, z drugiej podpowiada, jak należy rozumieć przepisy. Olbrzymią wartością jest też wyedukowanie zamawiających w zakresie procedury. Po niespełna 25 latach obowiązywania przepisów o zamówieniach uważam, że możemy mówić o dużej profesjonalizacji kadry zamawiających w tym zakresie.
Obejmując urząd, na pewno zastanawiał się pan nad swoimi priorytetami. Z czego chciałby pan zostać zapamiętany?
Miałem o tyle łatwiej, że w tym konkursie trzeba było złożyć koncepcję funkcjonowania systemu. Finalnie cieszę się, że jest ona zbieżna z celami stawianymi Urzędowi przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii.
Podstawowym moim priorytetem jest kreowanie wartości przez UZP. Jakie są moje cele strategiczne? Pierwszy to dobre jakościowo zakupy. Chciałbym, żeby zamawiający kierowali się podobną logiką jak przy zamawianiu czegoś do własnego domu, a wykonawcy realizowali te inwestycje tak, jakby robili to dla samych siebie. Druga kwestia to wspomniane już przeze mnie położenie większego nacisku na etap poprzedzający sam przetarg oraz etap realizacji zamówienia. Sama procedura funkcjonuje nie najgorzej, warto natomiast pamiętać, że ona jest tylko środkiem do realizacji głównego celu, jakim jest otrzymanie najlepszego produktu czy usługi. Trzeci element to uproszczenia proceduralne, a czwarty – promowanie wzorców i dobrych praktyk. Chciałbym, żebyśmy mniej uwagi poświęcali na wytykanie tego, co zrobiono źle, a więcej na pokazywanie tego, co zrobiono dobrze lub jak zrobić dobrze. Do tego elektronizacja i zielone zamówienia.
O zielonych zamówieniach słyszę od lat, ale jakoś nie bardzo widzę je w praktyce. Jak do nich nakłonić zamawiających?
Choćby przez wprowadzenie dodatkowego kryterium w konkursach na uzyskanie dofinansowania np. z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Podmioty ubiegające się o te środki musiałyby deklarować, w jaki sposób uwzględnią aspekty środowiskowe w udzielanych przez siebie zamówieniach. Mogłyby np. wprowadzać kryterium ekologiczne do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Taka deklaracja pozwalałaby im na uzyskanie dodatkowych punktów w konkursie.
Powróćmy do pana głównych celów. W jaki sposób chce je pan zrealizować?
Przede wszystkim przez promowanie dobrych wzorców, choćby pokazywanie, że w gminie obok wybudowano pasywny budynek szkoły, co pozwoliło na oszczędności podczas eksploatacji. Myślę, że takie konkretne przykłady najbardziej przemawiają do wyobraźni zamawiających. Można to robić na trzech poziomach. Pierwszy to publikowanie przez UZP wzorcowych postanowień, rekomendowanych ścieżek postępowań. Drugi poziom to dobre praktyki, czyli promowanie tego, co gdzieś zostało już zrealizowane i warto się tym pochwalić. Trzeci określiłbym jako forum praktyk branżowych. Każda branża rządzi się własnymi zasadami. Oczywiście jeśli zamawiający narzuci własne zasady, to i tak pewnie zamówienie zostanie zrealizowane, tyle że może to spowodować czy to wzrost kosztów, czy wydłużenie czasu. Mając takie forum praktyk branżowych, zamawiający nie będzie musiał wyważać otwartych drzwi, tylko dostosuje się do reguł panujących na danym rynku.
Co ma pan na myśli, mówiąc o forum?
To po prostu zakładka na stronie internetowej UZP, którą uruchomiliśmy przed dwoma tygodniami. Każda organizacja branżowa może podesłać dokumenty związane z zamówieniami, np. projekt umowy czy propozycje kryteriów oceny ofert, a my je umieścimy w tej sekcji. Wyszczególniliśmy 30 konkretnych branż. Liczę na aktywność organizacji skupiających przedsiębiorców, bo leży to przecież w ich interesie. My nie będziemy weryfikować takich dokumentów, traktując je jako podpowiedź dla zamawiających. Śledząc aktywność na tym forum, będziemy jednak wiedzieć, jakie kwestie wymagają uregulowania, bo budzą zainteresowanie lub kontrowersje. I na tej podstawie będziemy przygotowywać urzędowe wzory np. umowy w branży IT. Jeśli zaś dany dokument będzie stosowany w praktyce, to może „awansować” z dokumentu branżowego do poziomu dobrych praktyk.
Powróćmy do dokumentów wzorcowych tworzonych przez UZP, bo na nie jest chyba największe zapotrzebowanie. Jakich można się spodziewać w pierwszej kolejności?
Pierwszy, czyli poradnik dotyczący stosowania kryteriów pozacenowych, już został opublikowany. Traktowałem to priorytetowo, gdyż brakowało podpowiedzi, jak opisywać te kryteria, choć przepisy nakazują ich stosowanie. W następnej kolejności przygotujemy wzorcowe klauzule dotyczące zmian w umowach. Zakaz zmian w umowach, które nie zostały przewidziane w specyfikacji, funkcjonuje od 2008 r., a wciąż nie doczekaliśmy się katalogu przykładowych zmian. Chciałbym, aby był to dokument możliwie praktyczny. Oczywiście będzie zawierał część teoretyczną, ale podobnie jak to zrobiliśmy przy kryteriach pozacenowych, ma pokazywać konkretne klauzule możliwe do zastosowania w konkretnych branżach. I wreszcie, gdy już zostanie uchwalone nowe prawo zamówień publicznych, chciałbym, żeby UZP przygotował praktyczny komentarz do tych przepisów.
Przed laty wydano już jeden taki komentarz pod redakcją ówczesnego prezesa UZP Tomasza Czajkowskiego. Ja zaś zawsze się zastanawiałem, czy dobrym pomysłem jest, aby urząd, który ma jednak duży wpływ na kształt przepisów, jednocześnie sam je interpretował.
To pytanie w jakimś stopniu jest uzasadnione, ale sformułowane w nim wątpliwości mogą również przemawiać za wydaniem takiego komentarza. Właśnie dlatego, że UZP od początku uczestniczy w tworzeniu tych przepisów, to jego wykładnia będzie najbardziej autentyczna. Kto, jak nie UZP, ma wiedzieć, co od samego początku przyświecało przy tworzeniu danej normy? Moim zdaniem więcej jest plusów niż minusów. Wiedza naszych pracowników zgromadzona chociażby podczas konsultacji społecznych może być bezcenna, zwłaszcza w pierwszym okresie stosowania nowych przepisów. A będzie to okres na pewno niełatwy, gdyż ustawa zmieni znacząco system zamówień publicznych w Polsce.
Przejdźmy zatem do projektu nowej ustawy. W ubiegłym tygodniu trafił do konsultacji. Co pan uznaje w nim za najistotniejsze?
Wrócę do swojego motywu przewodniego, czyli położenia większego nacisku na etap przygotowania i etap realizacji zamówienia. W tym pierwszym za najważniejszą uznaję analizę potrzeb i wymagań zamawiającego. Wymóg przygotowania na piśmie takiej analizy powinien skłonić zamawiających do tego, aby przed wszczęciem procedury zastanowili się, czego tak naprawdę potrzebują, w jakim trybie powinni udzielić danego zamówienia, jakie są ryzyka z nim związane. Kolejna kwestia to plany zamówień publicznych. Dzisiaj nie są one aktualizowane, często trudno je znaleźć. To ma się zmienić. Będą aktualizowane kwartalnie i wszystkie będą umieszczane w jednym miejscu – Biuletynie Zamówień Publicznych.
Na co zwróciłby pan uwagę, jeśli chodzi o etap realizacji?
Na zmianę przesłanek pozwalających na modyfikacje w umowach. Zbliżamy się bardziej do tych określonych wprost w dyrektywie. Druga kwestia to wprowadzenie obowiązkowych klauzul waloryzacyjnych w kontraktach trwających dłużej niż 12 miesięcy. Trzecia to obowiązek zaliczkowania lub wprowadzenia płatności częściowych. I wreszcie ogłoszenie o wykonaniu zamówienia. To była od dawna moja idée fixe. Zawsze uważałem bowiem, że takie rozliczenie z realizacji zamówienia może być niezwykle cenne. Dzięki niemu będziemy wiedzieć, czy inwestycja się opóźniła, czy zmieniła się jej wartość, czy naliczono kary umowne.
Jeśli zaś chodzi o etap samego udzielania zamówienia, to zwróciłbym uwagę na oddzielną procedurę poniżej progów unijnych, obowiązek ogłaszania zamówień od 50 tys. zł do progu bagatelności, prawo do odwołania od każdej czynności i jeden sąd na skargi orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej.
Pojawi się też nowy wydział Krajowej Izby Odwoławczej, który zajmie się rozstrzyganiem sporów, do których dochodzi na etapie realizacji inwestycji. Jak ma wyglądać procedura?
Będzie to odrębny wydział, czyli Izba Koncyliacyjna, w którym znajdą zatrudnienie dodatkowi orzekający. Ma on ułatwiać stronom znalezienie konsensusu w zakresie roszczeń, jakie pojawiają się na etapie realizacji umowy. Jeśli uda się znaleźć kompromis między stronami, to zawierana będzie ugoda mająca moc wyroku sądowego. Jeśli zaś nie uda się wypracować takiego porozumienia, to uczestnicy postępowania będą szli do sądu powszechnego. Ta przedsądowa procedura będzie obowiązkowa przy zamówieniach współfinansowanych ze środków unijnych oraz przy wartości zamówienia przekraczającej próg 10 mln euro dla dostaw i usług lub 20 mln euro dla robót budowlanych. Dodatkowym wyznacznikiem jest wartość sporu – tu granicą będzie milion złotych.
Krytycy tego rozwiązania powątpiewają w możliwość osiągania kompromisów i mówią, że ta dodatkowa procedura jedynie odwlecze w czasie i tak nieuchronne postępowanie sądowe.
Nie zgadzam się z takim postawieniem sprawy. Jest wiele sytuacji, gdy wykonawca kieruje do zamawiającego roszczenia, a ten nawet dostrzegając racjonalność tych roszczeń, boi się je uwzględnić ze względu na ustawowy zakaz zmiany umowy. Z drugiej zaś strony wykonawcy, którzy mają czekać latami na rozstrzygnięcie pozwu, nierzadko byliby skłonni nieco spuścić z tonu i ograniczyć swe żądania, jeśli zostałyby one spełnione od razu. I tu może pojawić się Izba Koncyliacyjna. Jej rolą będzie pomoc stronom rozstrzygnąć, jakie roszczenia powinny być uwzględnione zgodnie z prawem i ewentualnie w jakiej wysokości.