Subskrybuj nas na Youtube
Jeśli zdarzenia w Polsce nie wywołają odzewu, nieliberalne demokracje mogą zacząć przekształcać definicję europejskiego ładu konstytucyjnego.
Odwrót od wartości liberalnych w Europie ma niejedną odsłonę. Szczególne obawy budzi sytuacja w tych państwach członkowskich UE, gdzie rządząca większość niszczy niezależność sądownictwa. Przedmiotem szczególnej uwagi jest obecna sytuacja w Polsce. Rozwój zdarzeń jest tam emblematyczny dla szerzej zakrojonej tendencji i gra toczy się o więcej niż tylko praworządność w tym jednym państwie członkowskim (nie umniejszając wagi wewnętrznego problemu). Jeśli znamienne zdarzenia w Polsce nie wywołają odzewu, nieliberalne demokracje mogą zacząć przekształcać definicję europejskiego ładu konstytucyjnego, szczególnie zapisanej w art. 2 TUE wartości, jaką jest praworządność. W konsekwencji tradycyjne samookreślanie się Europy w duchu liberalnym może stracić znaczenie, co miałoby potężne skutki.
Wspólne wartości
Jeśli europejska praworządność ma się im skutecznie oprzeć, konieczne jest zakreślenie „dozwolonych granic” dużo wyraziściej i konkretniej niż przy zastosowaniu mechanizmów określonych w art. 7 TUE. Wydając wyrok w sprawie możliwości zastosowania ENA z pytania sądu irlandzkiego (sygn. akt C-216/18 PPU), TSUE wykorzystał szansę i podążył tą drogą. Rozpatrywał sprawę w kontekście wartości praworządności, nie zaś – jak uczynił rzecznik generalny – jedynie na tle podstawowego prawa do rzetelnego procesu (patrz: opinia rzecznika generalnego Tancheva, EU:C:2018:517). Sprawa dotyczy konkretnie tego, czy Irlandia może odmówić wydania polskiego obywatela do Polski na podstawie europejskiego nakazu aresztowania, ze względu na systemowe zagrożenie dla praworządności w Polsce.
Już na samym wstępie przyjętej argumentacji (pkt 35) trybunał stwierdza jasno, że sprawa dotyczy zasadniczego założenia Unii Europejskiej: poszanowania praworządności w Europie i wynikającego stąd wzajemnego zaufania. Pojęcie wartości jest dla tego orzeczenia fundamentalne. Wyrok wskazuje również, że zadaniem sądów jest interpretowanie, stosowanie i obrona wartości konstytucyjnych zapisanych w art. 2 TUE.
Dookreślanie praworządności
Głębokim problemem europejskiej praworządności była dotąd jej nieokreśloność. Trybunał zdołał jednak przekonująco nakreślić jej dozwolone granice. Na wstępie, wychodząc od ugruntowanej doktryny, wskazał na niezawisłość sądów, jako część składową wartości praworządności, mającą aspekty o charakterze zewnętrznym i wewnętrznym (akapity 48, 63, 65). Nawet jeśli pojęcie niezawisłości ma wciąż charakter otwarty, istnieją bardzo konkretne elementy umożliwiające jednoznaczne nakreślenie dozwolonych granic.
Szczególne obawy w związku z rozwojem zdarzeń w Polsce budzi nowa izba dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym, będąca potencjalnie narzędziem „uciszania” niezależnych sędziów. TSUE stwierdza, iż może ona naruszać konieczną niezawisłość władzy sądowniczej (pkt 67). Liczne dalsze dopuszczalne granice można wyznaczyć na podstawie informacji przedstawionych w uzasadnionym wniosku Komisji Europejskiej zgodnie z art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej dotyczącym praworządności w Polsce, którego treść trybunał popiera. Oczywiście TSUE nie traktuje tego wniosku jako źródła prawa. Przypisuje jednak dużą wartość dowodową ustaleniom Komisji, określając je jako „szczególnie istotne w kontekście tej oceny” (pkt 61). Bazując na tych ustaleniach, można opracować konkretne standardy specyfikujące europejską praworządność. Podejmując wysiłek skonkretyzowania jednej ze swych założycielskich wartości, europejski konstytucjonalizm czyni wielki postęp.
Co więcej, trybunał nie tylko zakreśla granice, lecz także wypełnia je treścią dużo konkretniejszą niż zapisana w istniejącym i dość anemicznym jak dotąd art. 7 TUE. Treść pojawia się dzięki przypisaniu wnioskowi Komisji wspomnianego znaczenia. Można by w tym miejscu skrytykować trybunał za nadanie takiej wagi dokumentowi przygotowanemu w innym celu, bez dania wskazanemu we wniosku państwu członkowskiemu szansy na zaskarżenie go przed bezstronnym sądem. We wcześniejszych sprawach, takich jak N.S. (sygn. akt C-411/10) czy Aranyosiego (sygn. akt C-404/15) trybunał zalecał sądom krajowym opieranie się m.in. na wyrokach międzynarodowych trybunałów, zwłaszcza Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Mimo to można uznawać, że wniosek Komisji opiera się na wielu źródłach: orzecznictwie trybunału, ale także wyrokach i opiniach innych instytucji, szczególnie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej). Tak szeroki wachlarz odniesień wzmacnia zasadność wniosku, wspierając jednocześnie stanowisko trybunału (zob. także pkt 20).
Zadanie dla sądów
Z całej przyjętej przez TSUE argumentacji wynika jasno, że misja obrony europejskich wartości w ramach procedury z art. 7 TUE nie spoczywa wyłącznie na barkach instytucji politycznych. Bronić mają ich także sądy – i to nie tylko unijne. Kluczową rolę odgrywają sądy krajowe. TSUE nie orzeka, explicite, że działania w Polsce naruszają europejską praworządność: pozostawia to wrażliwe rozstrzygnięcie odsyłającemu sądowi krajowemu. A skoro każde rozstrzygnięcie tego typu wymaga mocnego podbudowania i najprawdopodobniej spotka się z ostrą krytyką, mądrym posunięciem wydaje się rozłożenie tego ciężaru pomiędzy większą liczbę sądów. Wydanie wyroku będzie trudne także dla sądów krajowych, wobec czego dodatkowo rośnie istotność sformułowanych przez TSUE zaleceń. W tym kontekście można krytykować otwierające pkt 68 słowo „jeżeli” – za nakładanie zbyt trudnego zadania na barki sędziego sądu krajowego. Nie wolno przecież zapominać, że „systemowe lub ogólne nieprawidłowości w odniesieniu do władzy sądowniczej” są elementem oceny na gruncie prawa Unii Europejskiej.
Włączając sądy krajowe, TSUE oddaje obronę wartości europejskich także w ręce jednostek. Wiążąc te wartości z kwintesencją podstawowego prawa do rzetelnego procesu, trybunał wykonuje posunięcie o charakterze doktrynalnym, podobne do przedstawionego przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie Maastricht. Przyszłość pokaże, czy TSUE dąży tym samym do zajęcia pozycji analogicznej jak niemiecki trybunał w związku z nakreślaniem zasadniczych ram podejścia do przedstawionego problemu. Jasne jest jednak, że od tej pory „czujność jednostki” ma kluczowe znaczenie nie tylko dla „nadzoru” nad przestrzeganiem europejskiego prawa (por. sprawa C-26/62, van Gend, pkt 13), ale i europejskich wartości.
Sądy krajowe mogą nie tylko rozpatrywać kwestie zaistnienia naruszeń, ale także penalizować naruszenia poprzez zerwanie współpracy z systemem sądowniczym danego kraju. Stosowania tego instrumentu nie można dłużej ograniczać do ekstremalnych okoliczności: tortur, nieludzkiego traktowania czy innych naruszeń praw podstawowych. Brak niezawisłych sądów – kwintesencji prawa do rzetelnego procesu – może się w perspektywie przełożyć na obowiązek odmowy wydania, a być może i inne formy współpracy sądów. Uchodźcy nie będą być może odsyłani na podstawie konwencji dublińskiej (wyroki w sprawach cywilnych wydawane w konkretnym państwie mogą nie być wykonywane przez sądy krajowe innych państw członkowskich). Potencjalne konsekwencje wyroku TSUE w sprawie zasadniczych braków wymiaru sprawiedliwości mogą być potężne i sięgać dużo dalej niż wpływ rozstrzygnięć w sprawach N.S. i Aranyosi.
Dodatkowa analiza
Odwołując się do precedensowego orzeczenia w sprawie Aranyosi TSUE zaleca sądowi krajowemu dokonanie konkretnej oceny, czy „istnieją poważne podstawy, aby uznać, że osoba, której dotyczy europejski nakaz aresztowania, będzie narażona […] na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej prawa podstawowego” (pkt 75). Pomaga to odróżnić tę procedurę od tej inicjowanej na podstawie art. 7 TUE. Mimo to można krytycznie argumentować, że trybunał wprowadził ten wymóg jako dodatkowy do zaistnienia systemowej lub uogólnionej nieprawidłowości. Ponieważ zachodzące w Polsce zdarzenia podważają niezależność całego sądownictwa, nie ma sensu dokonywanie indywidualnej, szczegółowej oceny konkretnego ryzyka na poziomie „właściwych sądów krajowych w zakresie prowadzenia postępowania” (pkt 74) czy osobistego ryzyka, na jakie będzie narażona zainteresowana osoba (pkt 75). Każda sprawa może bowiem w jakimś momencie trafić na wokandę niesuwerennego sędziego.
Trybunał powinien był zastosować test przyjęty w sprawie N.S., tak by systemowe lub uogólnione nieprawidłowości i wynikające z nich nieskonkretyzowane ryzyko dla zainteresowanej osoby wystarczyły do odmowy wydania na podstawie ENA. Istnieją także obawy natury praktycznej: trudno wyobrazić sobie znaczący „dialog” w kwestii niezawisłości sądownictwa toczący się między organem wykonującym nakaz po jednej stronie a wydającą władzą sądowniczą i jej rządem po drugiej. Jednocześnie jest jednak jasne, że po stwierdzeniu nieprawidłowości o charakterze systemowym ciężar dowodu przechodzi na stronę kraju, który wydał nakaz aresztowania (pkt 78). In dubio pro libertate.
Zakreślając dozwolone – dające odpór posunięciom deliberalizującym i podważającym niezależność sądów – granice, TSUE czyni wielki krok ku skonkretyzowaniu i obronie europejskiej praworządności. Można było sobie życzyć, by odniósł się bardziej bezpośrednio do sytuacji w Polsce. Dogodniejsze okoliczności proceduralne ku temu może jednak stwarzać zbliżające się postępowanie przeciwko Polsce w związku ze znowelizowaniem ustawy określającej wiek emerytalny sędziów sądów powszechnych. Procedura pytania prejudycjalnego dotyczy przecież jedynie interpretacji unijnego prawa. Skarga o uchybienie prawu unijnemu wprowadza także możliwość poważnych sankcji finansowych (art. 2602 TFUE). Europejski liberalny konstytucjonalizm ma zatem w sobie więcej siły sprawczej, niż się niektórym zdawało.
prof. Armin von Bogdandy (dyrektor Instytutu Maxa Plancka Publicznego Prawa Porównawczego i Prawa Międzynarodowego w Heidelbergu), prof. Iris Canor (Szkoła Prawa w Koledżu Zarządzania, Ha-Michlala ha-akademit Cefat w Izraelu), dr Piotr Bogdanowicz (adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), dr Maciej Taborowski (adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), Matthias Schmidt (Instytut Maxa Plancka Publicznego Prawa Porównawczego i Prawa Międzynarodowego w Heidelbergu)