Subskrybuj nas na Youtube
Postulat utworzenia w przyszłości w Sądzie Najwyższym nowej izby i przeniesienia na nią kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wydaje się wart rozważenia.
Rządy większości same w sobie nie gwarantują dobrze funkcjonującej demokracji. W krajach odwołujących się do reguł demokratycznych i próbujących skutecznie zabezpieczyć prawa i wolności swoich obywateli przepisy otrzymują realny charakter dzięki mechanizmowi oceny zgodności stanowionego prawa z konstytucją. Gwarantem tych praw i wolności staje się sąd konstytucyjny. W Polsce – w obliczu paraliżu Trybunału Konstytucyjnego – juryści wciąż poszukują sposobów, jak wdrożyć mechanizmy kontrolne w razie stanowienia niekonstytucyjnego prawa. Obywatelowi zaś pozostaje wiara w niezależność sądów (i kontrolę rozproszoną) oraz ewentualną dobrą wolę Trybunału Konstytucyjnego, który może (o ile nie będzie to sprzeczne z obecną linią polityczną) przychylić się do skargi konstytucyjnej. Już teraz wypada się jednak zastanowić, co dalej. Jakie perspektywy stoją przed polskim sądownictwem konstytucyjnym?
Jestem przekonany, że już na tym etapie prawnego stanu faktycznego przedstawiciele doktryny muszą się zastanowić, w jaki sposób dokonać reanimacji hierarchicznej kontroli norm, aby zapewnić bezpieczeństwo prawne wszystkim obywatelom. Bezsprzecznie wymaga podkreślenia, że jeśli nastanie kiedyś nowa władza ustawodawcza, to niezależnie od oceny obecnej sytuacji nie może się ona posunąć do bezprawnych rozwiązań, które ponownie niszczyłyby zasady praworządności. Niedopuszczalne byłoby ponowne manipulowanie nominacjami do TK, wielokrotne i bezmyślne nowelizacje ustawy o trybunale czy też próba sądowego zamachu stanu – czyli złożenie z urzędu sędziów bez prawomocnych orzeczeń sądowych (jak się wydaje, konieczne byłoby, aby w tej sprawie wypowiedział się sam TK).
Jeśli mamy powrócić do idei państwa prawa, z pewnością będą musiały zostać wprowadzone zmiany konstytucyjne. Stąd też pierwsza wątpliwość, czy przez najbliższe lata znajdzie się w Polsce jakakolwiek siła polityczna, która będzie w stanie zgromadzić większość 2/3 głosów w Sejmie i bezwzględną większość w Senacie (por. art. 235 ust. 4 Konstytucji RP). Abstrahując od zagadnień politologicznych, trzeba się zastanowić, jakie są możliwe narzędzia naprawy sądownictwa konstytucyjnego.
Modele kontroli
Istnieje cała gama rozwiązań ustrojowych (częściowo omówionych poniżej), które nawiązują do specyfiki systemu prawnego i kultury politycznej danego kraju, ale zasadniczo można wyróżnić dwa wzorce kontroli konstytucyjności prawa:
● model zdekoncentrowany (kontroli rozproszonej), zwany amerykańskim, w którym kompetencje do orzekania o konstytucyjności prawa złożono w ręce sądów powszechnych,
● model skoncentrowany (kontroli skupionej), zwany europejskim – ze szczególnym organem sądowym, określanym najczęściej mianem trybunału konstytucyjnego, wyposażonym w uprawnienia w tym zakresie.
Struktura i funkcjonowanie organów kontroli konstytucyjnej w poszczególnych państwach mogą znacznie różnić się między sobą. Podmioty te posiadają jednak na ogół cechy organów sądowych: niezawisłość orzekających, niezależność od organów władzy ustawodawczej czy wykonawczej, wreszcie orzekanie oparte na kryterium zgodności z prawem (konstytucją).
Model amerykański, znany jako judicial review, ukształtował się już w XIX w., a jego początki sięgają słynnego orzeczenia w sprawie Marbury v. Madison z 1803 r., w którym ówczesny Sąd Najwyższy pod przewodnictwem sędziego Johna Marshalla wyprowadził swoją kompetencję do badania konstytucyjności ustaw z jednego z przepisów konstytucji z 1787 r. System ten został potem przyjęty m.in. przez Kanadę, Australię, Izrael, Indie, Japonię, a także przez niektóre państwa europejskie, np. skandynawskie. Badanie legalności aktów prawnych w tym modelu mogą podejmować wszystkie sądy powszechne, a kontroli podlega zgodność aktu niższego rzędu z aktem stojącym wyżej w hierarchii źródeł prawa, zwłaszcza z konstytucją, w ramach systemów prawa federalnego, stanowych oraz pomiędzy nimi. Ocena ta zawsze ma konkretny charakter, a jej potrzeba wynika z konieczności rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed danym sądem. Skutki orzeczenia co do zasady odnoszą się tylko do rozpatrywanej sprawy, nie prowadzą więc do stwierdzenia nieważności (uchylenia) przepisu. Jeśli sąd uzna dany przepis za niekonstytucyjny, jest on po prostu pomijany przy wydawaniu wyroku, może się natomiast stać podstawą rozstrzygnięcia w innej sprawie toczącej się przed innym sądem.
Należy jednak pamiętać o precedensowym charakterze wyroków oraz o szczególnej pozycji federalnego Sądu Najwyższego, co sprawiają, że im wyżej znajduje się dany sąd w systemie władzy sądowniczej, tym większe oddziaływanie mają wydawane przezeń orzeczenia. Negatywny wyrok Sądu Najwyższego oznacza w istocie kres obowiązywania zakwestionowanego przepisu, przy czym sąd ten działa w charakterze ostatniej instancji, a więc rozpoznaje zarzut niekonstytucyjności prawa dopiero wówczas, gdy został on najpierw podniesiony przed sądami niższej instancji.
Co ciekawe z punktu widzenia ochrony praw jednostki, kontrola ma zawsze charakter następczy, a więc obejmuje przepisy, które już weszły w życie.
Model europejski (kontynentalny) kształtował się w XX w., szczególnie po zakończeniu II wojny światowej, a odrębne trybunały konstytucyjne powołano m.in. w RFN, we Francji, Włoszech, w Hiszpanii, Portugalii, a także w wielu państwach Ameryki Łacińskiej. Założenia europejskiego systemu kontroli konstytucyjności prawa zostały wypracowane przez Hansa Kelsena (1881–1973), urodzonego w Pradze w czasach monarchii austro-węgierskiej wybitnego prawnika i filozofa prawa. Kelsen rozumiał prawo jako hierarchiczny system norm, w którym obowiązywanie reguł o niższej mocy prawnej wynika z ich zgodności z normami położonymi wyżej w systemie źródeł prawa. Zaproponował on powierzenie funkcji badania zgodności aktów normatywnych z konstytucją jednemu organowi sądowemu o charakterze centralnym. Miało to zapewnić spójność orzecznictwa, a i systemu prawa w ogóle, w skali całego państwa. Teorie Kelsena stały się podstawą utworzenia wkrótce po zakończeniu I wojny światowej dwóch pierwszych sądów konstytucyjnych na świecie – w Austrii i Czechosłowacji. Oto główne cechy tego rodzaju kontroli prawa.
● Powierza się jego ocenę jednemu sądowemu organowi centralnemu, zwanemu najczęściej trybunałem konstytucyjnym, którego ramy działania są określone w samej ustawie zasadniczej, a sędziowie związani są w pierwszej kolejności normami konstytucyjnymi.
● Zakres kontroli obejmuje ustawy i akty wykonawcze, może również obejmować umowy międzynarodowe, a nawet akty prawa lokalnego.
● Stwierdzenie niekonstytucyjności danego aktu czy przepisu skutkuje ich nieważnością, a więc eliminuje je z systemu prawa, przy czym uchylenie może nastąpić z chwilą wydania orzeczenia przez trybunał, opublikowania takiego orzeczenia lub w terminie wskazanym w orzeczeniu.
● Orzeczenie jest skuteczne wobec wszystkich (erga omnes).
● Kontrola ma zasadniczo charakter abstrakcyjny – tzn. jest oderwana od procesu stosowania przepisu w konkretnej sprawie sądowej, dlatego też krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed trybunałem określony jest dość restrykcyjnie i ograniczony przede wszystkim do przedstawicieli najważniejszych organów w państwie. Uzupełnieniem kontroli abstrakcyjnej jest kontrola konkretna, obejmująca instytucje skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych. W przypadku skargi obywatel (jednostka) może zwrócić się o zbadanie zgodności z konstytucją przepisu prawa, który stał się podstawą wyroku sądu lub decyzji administracyjnej, jakie zapadły w jego indywidualnej sprawie. Niekiedy możliwa jest kontrola uprzednia (prewencyjna) przed wejściem przepisów w życie – może to dotyczyć projektu ustawy lub aktu już uchwalonego, ale jeszcze przed jego podpisaniem i publikacją. Ma to zapobiec wprowadzeniu do systemu przepisów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są niezgodne z konstytucją.
Wiele państw Ameryki Łacińskiej przyjęło system mieszany: obok sądów konstytucyjnych również sądy powszechne oceniają niesprzeczność przepisów w ramach systemu prawa, mając możliwość ich niezastosowania w konkretnej, rozpoznawanej w danym momencie sprawie.
Dla obywateli
Odpowiedź na pytanie, czy tworzone tu i teraz przepisy są zgodne z konstytucją oraz zasadami i wartościami całego systemu prawa, staje się kluczowa w kontekście skutecznej ochrony praw i wolności każdego z nas. To sądy konstytucyjne minimalizują strukturalne słabości demokratycznie wybranego rządu większościowego, zapewniają ochronę konstytucyjnych praw przed instrumentalnym, pasującym do politycznej chwili odczytywaniem konstytucji i nie pozwalają, aby demokratyczna większość jednostronnie dyktowała warunki życia społecznego.
Twierdzenie, że system prawa podlega stałemym zmianom, w świetle wydarzeń związanych z procesem legislacyjnym byłoby truizmem. Żyjemy w permanentnym procesie zmian, a jego konsekwencjami są stopniowa erozja względnej spójności systemu oraz powstawanie coraz nowszych obszarów, w których w praktyce sądowej trzeba dokonywać karkołomnych wykładni, aby móc stosować sensowne i akceptowalne prawo. Przed wykładnią – zarówno w ujęciu apragmatycznym, jak i pragmatycznym – pojawiły się nowe zadania. Konsekwencją tego stanu było stopniowo zwiększające się znaczenie orzecznictwa sądownictwa powszechnego, które z konieczności musi poszukiwać sposobów wykładni gwarantujących na minimalnym poziomie spójność i racjonalność stosowania prawa.
Co dalej?
Specyfika poszczególnych systemów badania konstytucyjności prawa utrudnia proste przenoszenie doświadczeń. Na przykład art. 3 Konstytucji USA upoważnia i zobowiązuje każdy sąd (federalny i stanowy) do badania zgodności z konstytucją prawa, które ma zostać zastosowane w jednostkowym przypadku, a w przypadku niezgodności do uznania go za nieobowiązujące (null and void). Złożony system powiązań pomiędzy sądami stanowymi i federalnymi zapewnia zaś możliwość ostatecznego rozstrzygania o konstytucyjności przez Sąd Najwyższy.
Trybunały konstytucyjne w systemie kontynentalnym działają zasadniczo w oparciu o kompetencję derogacyjną, choć skutki derogacji w Niemczech, Austrii i Polsce następują w różnym czasie (nie przyjmuje się nieważności normy z mocy prawa).
Kwestia możliwości dokonywania oceny konstytucyjności aktów prawnych przez sądy powszechne i sądy administracyjne w sposób wręcz naturalny łączy się z innymi problemami, od wzajemnych relacji między TK a SN i NSA, przez charakter rozstrzygnięć odwołujących się do skutków orzeczeń prokonstytucyjnych, ich powiązania z zasadą domniemania konstytucyjności uchwalonych we właściwej procedurze przepisów, po funkcję i znaczenie orzeczeń TK.
Wykładnia jako element procesu stosowania prawa opiera się na jednej z przyjmowanych koncepcji procesu odczytywania norm ze stanowiących części systemu prawa przepisów, a w konsekwencji ustalenia treści i zakresu normy leżącej u podstaw konkretnego rozstrzygnięcia. Choć prima facie proces ten odnosi się do fazy rekonstrukcyjnej, to wydaje się, że jego ostatecznym rezultatem jest ustalenie normy o określonym zakresie zastosowania i normowania.
Płaszczyzna derogacyjna natomiast obejmuje dwa, realizowane sekwencyjnie, procesy: interpretacyjny, prowadzący do rekonstrukcji jednoznacznej treściowo i zakresowo normy, oraz aktualizujący się jedynie w pewnych sytuacjach derogacyjny, sprowadzający się do stwierdzenia nieobowiązywania normy w całości lub w określonym zakresie z uwagi na jej sprzeczność z konstytucją. Przeniesienie procesu analizy tekstu prawnego na poziom derogacyjny związane jest z brakiem możliwości rekonstrukcji normy nienaruszającej wzorców konstytucyjnych, czyli z sytuacją, w której ewentualne stwierdzenie jej obowiązywana z konieczności musiałoby skutkować uznaniem, że w systemie obowiązuje norma naruszająca konstytucję.
Wskazane wyżej płaszczyzny łączą się z pytaniem, czy podmiot dokonujący wykładni ma kompetencje do dokonywania wiążącej oceny zgodności przepisów z konstytucją (oraz o ich zakres) oraz uprawnienie do rozstrzygania o obowiązywaniu lub stosowaniu norm w zależności od ich relacji do wzorców konstytucyjnych. Najszersze uprawnienia w tym zakresie ma w Polsce Trybunał Konstytucyjny, który rozstrzyga o konstytucyjności przepisów, w razie zaś stwierdzenia ich sprzeczności z wzorcem konstytucyjnym – o derogowaniu ich z systemu w sposób powszechnie wiążący (trybunał bywa określany mianem negatywnego prawodawcy). W odniesieniu do sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych, z uwagi na ich konstytucyjną funkcję, zasadniczo mówi się o płaszczyźnie stosowania związanej integralnie z procesem wykładni. Sądy powszechne i administracyjne, sprawując wymiar sprawiedliwości, nie dysponują uprawnieniem do rozstrzygania o przynależności określonych przepisów do systemu prawnego. Innymi słowy – z założenia związanego z zasadą podziału władzy nie dysponują kompetencją derogacyjną. Mają natomiast kompetencję orzekania o stosowaniu prawa, która nierozerwalnie łączy się z kompetencjami wykładniczymi.
Uzasadniając akceptację dla zarysu tego modelu, wskazać należy słuszny pogląd w doktrynie, że sam ustrojodawca, przewidując w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP podległość sędziego nie tylko ustawom, lecz również konstytucji, nałożył na sądy nie tylko możliwość, lecz wręcz powinność stosowania konstytucji.
W uzasadnieniu wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r. (sygn. akt I PKN 90/98) stwierdzono, że sąd powszechny może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie i nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnego podziału kompetencji między sądami a Trybunałem Konstytucyjnym. O zgodności przepisu aktu normatywnego z konstytucją trybunał rozstrzyga w formie orzeczenia ze skutkami przewidzianymi w ustawie. Sąd powszechny nie orzeka zaś o zgodności regulacji z konstytucją, lecz jedynie odmawia zastosowania niezgodnego z nią przepisu.
W kontekście wydarzeń wokół sądownictwa w Polsce w moim przekonaniu już teraz należy podjąć dyskusję na temat tego, w jaki sposób można ukształtować w przyszłości proces badania konstytucyjności norm prawnych. Dokonane zmiany w obrębie TK będą rzutować na jego sytuację przez najbliższe kilkanaście lat, próba skrócenia kadencji sędziów TK przez przyszłe ugrupowania parlamentarne będzie niekonstytucyjna. Sądownictwu powszechnemu brakuje przymiotu możliwości derogacji norm z systemu prawnego. Czy zatem jedyną możliwością przywrócenia sądownictwa konstytucyjnego będzie konieczność zniesienia instytucji TK poprzez konstytucyjną większość i implementacja zupełnie nowego rozwiązania? Wydaje się, że tak.
Jednym z wyjść, które postuluje część środowiska konstytucjonalistów, jest całkowite rozwiązanie Trybunału Konstytucyjnego i przeniesienie jego kompetencji do Sądu Najwyższego. Takie rozwiązania funkcjonują na świecie. Przykładem może być chociażby Konfederacja Szwajcarii, gdzie Trybunał Federalny (odpowiednik naszego SN) zajmuje się m.in. rozpatrywaniem skarg konstytucyjnych oraz sporów kompetencyjnych. Podobną władzę ma zresztą Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych. Przy rozpatrywaniu różnych możliwości reorganizacji polskiego sądownictwa konstytucyjnego należy jednak pamiętać o charakterystyce naszego systemu oraz o kulturze prawnej, jaka nas otacza. Postulat utworzenia w przyszłości nowej izby SN i przeniesienia kompetencji kontroli konstytucyjności norm wydaje się całkiem rozsądny i ciekawy. Wymagałby on jednak wpisania do Konstytucji RP szerszych regulacji dotyczących tegoż sądu. Z drugiej zaś strony, nawet gdyby udało się zreanimować TK, to nie wiem, czy może on odzyskać dawne poszanowanie wśród społeczeństwa. Dlatego też już teraz należy poszukiwać nowych rozwiązań prawnych. Wydaje się, że nie ma szans na szersze zakorzenienie w naszym systemie rozproszonej kontroli konstytucyjności norm prawnych, tak aby była ona skuteczna. W związku z tym przeniesienie kompetencji kontrolnych do Sądu Najwyższego wydaje się roztropnym rozwiązaniem.
Pewne jest, że aby dokonać jakichkolwiek zmian, potrzebne jest zawiązanie szerokiej koalicji politycznej, która w sposób legalny pozwoli na zmiany. Każda próba zmiany niezakorzeniona w przepisach prawa będzie tak samo nielegalna, jak zmiany dokonane w roku 2015 i 2016. Dlatego też należy uznać, że w przypadku braku wymaganej większości – niezależnie od usilnych prób polityków oraz wszelkich pomysłów prawników (nawet świetnych) – będzie nas czekać długi czas konstytucyjnej smuty.
Kamil Stępniak, doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu w Białymstoku