Reforma sądownictwa: "Pakiet Obywatelski" trafił do Prezydenta

"Pakiet Obywatelski to zbiór propozycji zwiększających obywatelską kontrolę nad władzą sądowniczą w Polsce, które w naszym przekonaniu przyczynią się do budowania powszechnego i trwałego zaufania do trzeciej władzy" - mówi Bartosz Pilitowski, Prezes Fundacji Court Watch Polska.

Postulaty zawarte w dokumencie dotyczą wprowadzenia w ustawach regulujących działanie Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa następujących rozwiązań:

1. Publiczne przesłuchania kandydatów na sędziego Sądu Najwyższego

Sąd Najwyższy jest kontrolerem prawidłowości wyborów oraz orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych. Powinien cieszyć się zaufaniem do swojej bezstronności i niezależności od polityków. Służy temu stopniowy wybór sędziów. Dzięki niemu poszczególne stronnictwa polityczne nie mogą uzyskać natychmiastowego wpływu na cały skład sądu. Wybór sędziów powinien odbywać się jednak tak, aby powoływane do Sądu Najwyższego osoby nie były anonimowe dla opinii publicznej i mogły cieszyć się powszechnym zaufaniem. Drogą do takiego stanu rzeczy jest możliwość weryfikacji kompetencji i niezawisłości kandydata na sędziego w toku publicznego przesłuchania kandydata wskazanego przez Krajową Radę Sądownictwa. Postulujemy wprowadzenie obowiązku takiego przesłuchania przez komisję złożoną z przedstawiciela Prezydenta, przedstawicieli wszystkich klubów poselskich oraz przedstawicieli samorządów prawniczych: adwokatów, radców prawnych i notariuszy.

2. Losowy dobór składów orzekających w sprawach rozpatrywanych przez Sąd Najwyższy

Jednym ze sposobów, w jaki można wpływać na orzeczenia sądów, jest intencjonalny dobór składu do konkretnej sprawy. Dyskrecjonalna władza prezesów izb Sądu Najwyższego nad przydziałem spraw sędziom może służyć zarówno dobrym celom (jak uwzględnienie specjalizacji sędziów w przydziale spraw), jak i złym (np. wpływowi na kierunek orzecznictwa przez wyznaczanie sędziów ze względu na ich poglądy). Dyskrecjonalna władza w tym zakresie stwarza przestrzeń dla korupcji. W sytuacji, gdy Prezesów Izb wybiera przedstawiciel władzy wykonawczej, a zaufanie do bezstronności sądu jest nadwątlone, uważamy za właściwe wprowadzenie obiektywnej metody przydziału spraw. Metodą taką jest dobór losowy składu spośród wszystkich sędziów izby. Można rozważyć umożliwienie sędziom przekazania wylosowanej sprawy innemu sędziemu za obopólną zgodą. Ma to służyć optymalizacji przydziału spraw bez koncentrowania władzy nad tym procesem w rękach jednego sędziego.

3. Publiczne przesłuchania kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa

Krajowa Rada Sądownictwa jako organ mający decydujący wpływ na wybór osób sprawujących władzę sądowniczą w Polsce, powinna cieszyć się powszechnym zaufaniem co do swojej bezstronności. Osoby decydujące o składzie Rady powinny kierować się przy wyborze jej członków takimi kryteriami jak kompetencje i niezawisłość kandydatów. Aby wybór nie był odzwierciedleniem partykularnych interesów posiadaczy czynnego prawa wyborczego, postulujemy stworzenie mechanizmu kontroli społecznej procesu wyboru jakim byłoby obowiązkowe wysłuchanie publiczne kandydatów przed komisją składającą się z prezydium Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz przedstawicieli samorządów zawodów prawniczych: adwokatów, radców prawnych i notariuszy.

4. Włączenie lokalnych komisji w procedurę wyboru sędziów sądów powszechnych.

Obecnie wpływ na to, kto zostanie przedstawiony Prezydentowi RP do powołania na stanowisko sędziowskie, mają wyłącznie gremia składające się z, lub zdominowane przez, sędziów. Aby zwiększyć zaufanie do trzeciej władzy należy uwzględnić przy wyborze sędziów zdanie innych środowisk i cechy kandydatów budujące zaufanie do ich bezstronności i kompetencji w oczach opinii publicznej. W związku z tym postulujemy, aby opinię o kandydatach wydawało nie jak do tej pory zgromadzenie sędziów lokalnego sądu, ale komisja złożona z przedstawicieli różnych lokalnych środowisk. Następnie Krajowa Rada Sądownictwa dokonywałaby wyboru kandydata wyłącznie spośród 3 osób, które uzyskały pozytywną opinię największej liczby członków komisji. W skład komisji mogłyby wchodzić zarówno osoby wyznaczone przez gremia profesjonalne, tj. lokalne samorządy prawnicze, jaki wybrani przy okazji wyborów samorządowych bezpartyjni elektorzy, którzy nie mogliby łączyć członkostwa w komisji ani z przy- należnością do partii politycznej, ani ze sprawowaniem funkcji w organach innych władz publicznych.

Lokalne komisje sposobem na włączenie obywateli

Jak włączyć obywateli w kształtowanie składu trzeciej władzy bez zmiany Konstytucji i upolitycznienia sądów?

O ile polscy sędziowie cieszą się dużą niezawisłością i niezależnością od czynników zewnętrznych, to zależność indywidualnych sędziów od własnego środowiska zagraża ich niezawisłości. W niedawnym wywiadzie prof. Adam Strzembosz zauważył, że polscy sędziowie unikają rozpatrywania niektórych spraw, ponieważ się boją, że jak będą odważniej interpretować przepisy, to narażą się na uchylenia wyroków i złośliwe komentarze kolegów (…). Jeśli sędzia ma zbyt duży wskaźnik uchyleń, to może opóźniać jego awans (Duży Format, 11.03.2016). Dla sędziego sądu powszechnego - szczególnie sędziego sądu rejonowego - perspektywa awansu nie jest bez znaczenia. To nie tylko większy prestiż i lepsze warunki pracy, ale także większe wynagrodzenie (rozpiętość zarobków sędziów sądów powszechnych wynosi od 7 do 12 tys. złotych) i większa szansa na dodatkowe dochody z pracy dydaktycznej na uczelni. Jest więc zupełnie naturalne, że w aktualnym otoczeniu instytucjonalnym sędziowie starają się o awans. Obecnie awans – podobnie jak powołanie na pierwsze stanowisko sędziowskie –zależy w zasadzie wyłącznie od innych sędziów.

To w ich rękach jest opiniowanie i ocena kandydatów na poziomie okręgu lub apelacji. To także sędziowie mają zdecydowaną większość w 25- osobowej Krajowej Radzie Sądownictwa, która przedstawia Prezydentowi wniosek o powołanie konkretnej osoby. Naturalne jest więc, że sędziowie unikają ryzyka uchyłek, skoro na ten aspekt ich pracy kierują uwagę przepisy regulujące proces oceny kandydatów. System zachęca ich do orzekania w zgodzie z wyobrażeniem o oczekiwaniach sędziów wyższej instancji, a nie w zgodzie z własnym sumieniem. To jednak nie wszystko. Według niedawnych badań ankietowych Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa aż 1/3 sędziów w Polsce uważa, że obecna procedura jest nietransparentna, a awans zależy od kryteriów pozamerytorycznych. Jakie kryteria zatem o nim decydują? Tej kwestii wspomniane badanie nie poruszyło. Konformizm orzeczniczy może być więc tylko jednym z negatywnych skutków takiego rozwiązania.

W poszukiwaniu złotego środka

Rewolucyjna zmiana procedury wyłaniania sędziów nie jest konieczna, aby wyeliminować jej słabości. Postulaty wyboru sędziów w wyborach powszechnych brzmią być może atrakcyjnie, ale w praktyce mogłyby okazać się zabójcze dla niezależności sądownictwa. Wystarczy sobie wyobrazić, kto byłby zainteresowany zainwestowaniem w kampanię wyborczą kandydata na sędziego. Deficyty „demokratycznego” modelu wyboru sędziów są dostrzegane nawet w jego kolebce, tj. USA, gdzie coraz powszechniej nominacji dokonuje przedstawiciel władzy wykonawczej ‒ na podstawie rekomendacji lokalnej komisji, złożonej zarówno z prawników, jaki laików.

W Polsce rolę komisji eksperckiej pełni Krajowa Rada Sądownictwa. KRS wykonuje szeroki zakres funkcji, m.in. reprezentując środowisko sędziowskie, opiniując akty prawne i programy szkoleń, rozpatrując wnioski o przeniesienie sędziego w stan spoczynku i czuwając nad przestrzeganiem przez sędziów zasad etyki zawodowej. Bodaj najważniejszym uprawnieniem jest jednak wyłączne prawo do przedstawiania Prezydentowi wniosków o powołanie na urząd sędziego. Aktualne przepisy zakładają zapoznanie się członków KRS ze wszystkimi zgłoszeniami. W 2014 roku Krajowa Rada Sądownictwa rozpatrzyła kandydatury łącznie 1.864 osób (o 301 więcej niż w roku 2013), które złożyły łącznie 8.093 zgłoszenia (o 3289 więcej niż w roku 2013) i przedłożyła Prezydentowi wnioski o powołanie na urząd sędziego 442 osób. Tak szeroki zakres kompetencji, w połączeniu z tym, iż praca w Radzie nie jest wyłącznym zajęciem jej członków, rodzi obawy o poziom wnikliwości, z jakim może się ona przyjrzeć wszystkim kandydatom.

Druga słabość KRS w roli organu wyłaniającego kandydatów na sędziów jest paradoksalnie skutkiem ubocznym jej mocnego merytorycznie składu. Dominują w nim doświadczeni sędziowie, co sprawia, że Rada ma bardzo wysokie kompetencje do oceny profesjonalizmu kandydatów. Czyni ją to jednocześnie mniej wrażliwą na cechy mogące legitymizować sędziego w oczach lokalnej społeczności. Trudno również oczekiwać, że tym kryterium będą skutecznie kierować się członkowie lokalnego zgromadzenia sędziów, dokonujący oceny kandydatów w głosowaniu.

Miejsce na udział obywateli

Teoretycznie najprostszym zabiegiem byłoby rozszerzenie składu Krajowej Rady Sądownictwa. Więcej osób niezwiązanych z wymiarem sprawiedliwości w Radzie mogłoby zapewnić większy balans między kryteriami profesjonalnymi a społecznymi oraz dostarczyć więcej rąk do pracy przy analizie tysięcy napływających kandydatur. Rozszerzenie składu Rady nie jest jednak możliwe bez zmiany Konstytucji, w której jest on precyzyjnie określony. Należy zatem wesprzeć Radę poprzez wstępną selekcję kandydatur. Proponujemy, aby ocenę kandydatów, stanowiącą etap pośredni pomiędzy opiniowaniem kandydatów przez kolegium sądu, a wyborem dokonywanym przez KRS, zastąpiła ocena dokonywana przez odmienne gremium - lokalną komisję złożoną z mieszkańców niezwiązanych z wymiarem sprawiedliwości. Rolą lokalnej komisji nie byłaby ocena merytoryczna kandydatów, ale wybór osób budzących największe zaufanie społeczne i posiadających cechy legitymujące do roli sędziego w oczach społeczeństwa. Dlatego komisja może i powinna składać się z osób niezwiązanych zawodowo z sądem, a nawet nieposiadających wykształcenia prawniczego. Wprowadzenie etapu oceny kandydatów przez komisję reprezentującą lokalną społeczność wykluczy możliwość wyboru osób o wątpliwej reputacji, pozbawionych życiowego doświadczenia i związków ze społecznością lokalną. Znacząco utrudni także wybór na bazie kryteriów pozamerytorycznych.

W skład lokalnych komisji w Niemczech (na poziomie landów) czy USA (na poziomie stanów) oraz komitetu nominacyjnego w Izraelu wchodzą osoby wskazane bezpośrednio przez samorządy prawnicze. Skrajnym przypadkiem jest komisja federalna w Niemczech, gdzie członków wskazuje – bez udziału sędziów – wyłącznie władza wykonawcza (ministrowie sprawiedliwości poszczególnych landów) oraz ustawodawcza (parlament federalny). Powyższe przykłady dotyczą udziału osób niezwiązanych z sądownictwem w wyłanianiu sędziów. Najczęściej są to jednak prawnicy i nie zawsze wynika to z wymogów prawa (tak jak np. w Hiszpanii czy we Włoszech), ale po prostu ze zwyczaju. Reprezentacja zwykłych obywateli jest więc w tych krajach nadal ograniczona. Udział osób niebędących prawnikami w organach kolegialnych odpowiedzialnych za nominacje sędziowskie jest jednak w niektórych jurysdykcjach wręcz wymagany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku wielu komisji stanowych w USA, gdzie dyskrecjonalna decyzja gubernatora o powołaniu sędziego na pierwszą kadencję jest poprzedzona pracą komisji nominacyjnej, złożonej w połowie z praw- ników wskazanych przez samorząd zawodowy, a w połowie z nie-prawników wskazanych przez gubernatora. Podobnie jest w Kanadzie, gdzie obok sędziego i trzech innych prawników zasiada w komisji także trzech laików. W Europie z wyjątkową dbałością o reprezentację obywateli w ciałach powołanych do wyłaniania sędziów mamy do czynienia w Wielkiej Brytanii. Szkocka 10-osobowa komisja składa się z dokładnie w połowie prawników i w połowie osób niezwiązanych z wymiarem sprawiedliwości. W skład angielskiej komisji wchodzi 15 osób: 6 sędziów różnych szczebli, 2 prawników, 1 sędzia pokoju niebędący prawnikiem (lay judge) i 6 osób, które nie są i nigdy nie były praktykującymi prawnikami. Przewodniczącym komisji nie może być sędzia ani prawnik. Przy wyborze osób do komisji zwraca się szczególną uwagę na reprezentację społeczeństwa oraz kompetencje do pracy w komisji. Aktualny przewodniczący angielskiej komisji nominacyjnej ma wieloletnie doświadczenie zarządcze i był wcześniej szefem działu zasobów ludzkich (czyli działu odpowiedzialnego za rekrutację) w dużym przedsiębiorstwie prywatnym.

Udział osób niezwiązanych z wymiarem sprawiedliwości w komisji biorącej udział w wyłanianiu sędziów nie byłby niczym nowym w perspektywie międzynarodowej. Pewnym novum byłoby natomiast działanie lokalnych komisji wspólnie z Krajową Radą Sądownictwa. Wartą odnotowania cechą angielskich przepisów, dotyczących powoływania sędziów, jest także to, że podobnie jak w Polsce komisja przedstawia wniosek o powołanie konkretnej osoby na urząd sędziego, a uprawnionym do powołania jest przedstawiciel władzy wykonawczej (w Polsce jest to Prezydent; w Anglii Lord Kanclerz). Jednak angielskie przepisy dokładnie opisują możliwości, jakie Lord Kanclerz ma w kwestii załatwienia wniosku.

Są nimi: powołanie kandydata zgłoszonego przez komisję, odrzucenie kandydata lub zwrócenie się do komisji o ponowne rozważenie kandydatury. W Polsce możliwości, będące w rękach Prezydenta są niedookreślone. Gdy prezydent Lech Kaczyński nie powołał części z przedstawionych przez KRS kandydatów, niektóre środowiska zarzuciły mu nieuprawnioną ingerencję w niezależność sądownictwa.

Jak to zrobić?

Celem włączenia nowego elementu w proces wyłaniania sędziów, w miejsce oceny dokonywanej przez zgromadzenie sędziów, jest umożliwienie obywatelom wpływu na kształt korpusu sędziowskiego. Celem istnienia komisji nie byłoby natomiast zastąpienie innych podmiotów w ocenie kwalifikacji zawodowych kandydatów. Ocena merytoryczna dokonywana nadal byłaby w pierwszej kolejności przez sędziego wyznaczonego przez kolegium sądu (opinia o kandydacie załączana jest do dokumentacji kandydata), oraz w drugiej kolejności przez Krajową Radę Sądownictwa.

Rolą komisji reprezentującej mieszkańców byłby wybór ze względu na cechy osobowościowe i społeczne, czyli wyselekcjonowanie spośród kandydatów osób budzących największy szacunek i zaufanie oraz dających najlepszą rękojmię niezawisłości w sprawowaniu urzędu. Do oceny tych cech kandydatów nie tylko nie jest wymagana wiedza prawnicza, ale wręcz wskazane jest, aby członkami komisji nie były wyłącznie osoby związane z wymiarem sprawiedliwości. Ponieważ wpływ ciał profesjonalnych (kolegium sądu, Krajowej Rady Sądownictwa) w procesie wyłaniania sędziów pozostałby silny, można rozważyć całkowite wykluczenie osób związanych zawodowo z wymiarem sprawiedliwości z członkostwa w komisji. Istnieje bowiem poważne ryzyko, że będą one dokonywały wyboru z uwagi na kryteria profesjonalne, a nie osobowościowe i społeczne, oraz mogą wykorzystać swój autorytet zawodowy do narzucenia własnego zdania innym członkom komisji. W rezultacie komisja lokalna nie będzie skutecznie pełnić swojej roli kontrolno-legitymizującej. Aż 1/3 sędziów w Polsce uważa, że obecna procedura awansu jest nietransparentna, i zależy ona od kryteriów pozamerytorycznych.

Członkowie komisji powinni mieć natomiast dostęp do opinii kolegium sądu na temat kandydatów, o której mowa w art. 57ah ustawy o ustroju sądów powszechnych – podobnie jak obecnie z tymi opiniami ma możliwość zapoznać się zgromadzenie sędziów. W skład dossier kandydata powinna wchodzić obowiązkowo także opinia komendanta policji z jego miejsca zamieszkania (tak samo jak jest obecnie) oraz wszystkie opinie złożone do akt przez samego kandydata – pochodzące np. od pracodawców, organizacji społecznych czy samorządów zawodowych. Do akt dołączane powinny być także opinie, listy, rekomendacje osób prywatnych i organizacji nadesłane po upublicznieniu listy zgłoszonych kandydatów. Powinny być one zbierane przez określony czas, z datą zakończenia tego etapu, pozwalającą na ustosunkowanie się kandydata do ewentualnych zarzutów lub niepochlebnych opinii na piśmie i załączenie wyjaśnień do dossier lub rezygnację z ubiegania się o urząd. Dokumenty zgromadzone w postępowaniu powinny być jednak przechowywane przez okres 5 lat i dostępne także innym komisjom, przy kolejnych próbach ubiegania się kandydata o urząd sędziego w dowolnym sądzie.

Pakiet obywatelski Wprowadzeniu do procedury lokalnych komisji musi towarzyszyć ograniczenie liczby kandydatów rozpatrywanych przez Krajową Radę Sądownictwa do wskazanych przez lokalną komisję kilku osób. Tylko takie rozwiązanie zapewni lokalnym komisjom realny wpływ na kształtowanie korpusu władzy sądowniczej. Rozwiąże także problem możliwości rzetelnego zapoznania się członków Rady ze wszystkimi kandydatami z uwagi na ich ogromną liczbę i brak możliwości rozszerzenia Rady bez zmiany Konstytucji. Wydaje się, że optymalną liczbą kandydatów na dane stanowisko, z którymi zapoznawałaby się KRS, byłoby 3 kandydatów, którzy uzyskali najwyższe poparcie w głosowaniu członków komisji.

Diabeł tkwi w szczegółach

Z wprowadzeniem proponowanej modyfikacji wiążą się określone ryzyka. Lokalne grupy mogą działać wadliwie z punktu widzenia celów, jakie przed nimi są stawiane. Zamiast wyłaniać osoby na bazie uniwersalnych kryteriów, w zgodzie ze swoim sumieniem i najlepiej rozumianym interesem społeczności lokalnej, członkowie komisji mogą w wyniku zmowy i nacisków zewnętrznych stać się narzędziem w rękach podmiotu zainteresowanego wyborem określonych kandydatów (np. korporacji zawodowej, obozu rządzącego lub nawet grupy przestępczej). Przed wprowadzeniem proponowanego modelu w życie muszą zostać opracowane:
1) kryteria wyboru i awansu sędziego
2) model lokalnej komisji.

Potrzebne są uniwersalne, jasne i precyzyjne kryteria wyboru i awansu sędziego, które stanowić będą wspólny punkt odniesienia dla członków komisji oraz KRS. Kryteria powinny wskazywać, jacy kandydaci są poszukiwani zarówno w wymiarze profesjonalnym (merytorycznym), osobowościowym, jaki społecznym.

Jeśli zaś chodzi o drugi element, należy wypracować model składu, wyłaniania oraz działania lokalnej komisji, uwzględniający cel jej powstania, czyli reprezentację lokalnej społeczności w procedurze wyłaniania sędziów oraz zabezpieczający komisję przed procesami obniżającymi jej funkcjonalność: korupcją, polityzacją, zmową i przechwyceniem. Czynnikami, które temu służą są z pewnością: pluralizm komisji (tj. różnorodność środowisk, z których wywodzą się i/lub przez które nominowani są członkowie), dzięki któremu dotarcie i wpływ odpowiednio dużej liczby jej członków wymagałby znacznych zasobów, a także konieczność wskazania KRS kilku kandydatów, spośród których wyboru dokonywałaby Rada. Dzięki temu proces decyzyjny byłby rozproszony, a skuteczny wpływ na jego przebieg z zewnątrz wymagałby jednoczesnego wpływu zarówno na Radę, jaki na lokalną komisję. Oba elementy powinny zostać opracowane przy pomocy procedury badawczo konsultacyjnej, która uwzględnia zarówno etap pracy twórczej zespołu (lub zespołów) badawczego-eksperckiego, jaki etap konsultacji z interesariuszami lub testowania w formie pilotażu.

Dopiero tak opracowane propozycje szczegółowych rozwiązań powinny stać się podstawą do przeprowadzenia zmian w przepisach i wdrożenia nowej procedury w całym kraju. Samo wdrożenie powinno obejmować działania zza kresu edukacji obywatelskiej, które pozwoliłyby wrosnąć nowej instytucji w strukturę społeczności lokalnych, w sposób przejrzysty i zrozumiały dla mieszkańców. Dzięki temu funkcją udziału komisji w wyborze sędziów będzie mogło być nie tylko zwiększenie niezawisłości sędziów oraz jakości wyłanianych kandydatów, ale także wzrost społecznego zaufania do trzeciej władzy. Fundacja Court