Okresowa ocena pracowników jest dobrym i skutecznym narzędziem weryfikacji, a przede wszystkim może być instrumentem ciągłego podnoszenia standardu pracy urzędu i obsługi jego petentów.
Jakimi zasadami należy kierować się przy organizowaniu pracy samorządu?
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) to podstawa, na której rozpoczęto budowę samorządności w Polsce. Gmina stała się podstawowym szczeblem zaspokajania indywidualnych i zbiorowych potrzeb obywateli. Art. 169 ustawy zasadniczej określa, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Oczywiście organa te (rada i prezydent) muszą posługiwać się aparatem pomocniczym, jakim jest urząd samorządowy. Wielość spraw będących w kompetencjach prezydenta, burmistrza czy wójta wymaga powołania i doskonalenia funkcji urzędu. Art.33 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym mówi, że „organizację i funkcjonowanie urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia”. Regulamin organizacyjny jest najważniejszym dokumentem stanowiącym o organizacji urzędu. W miarę potrzeb należy go dostosowywać i ulepszać, tak aby urząd spełniał coraz sprawniej swoje zadania.
W urzędzie gminy przetwarza się olbrzymią ilość danych i informacji dotyczących petentów załatwiających różnego rodzaju sprawy. Proces ten będzie przebiegać bezpiecznie i sprawnie pod warunkiem, że zasady sporządzania i obiegu dokumentów, korzystania i dostępu do informacji niejawnych, danych osobowych czy informacji publicznych zostaną starannie opracowane. Ustawy szczegółowe określają rygorystyczne procedury, które muszą być uwzględniane w organizacji pracy urzędu i znaleźć odzwierciedlenie w regulaminie organizacyjnym. Akty prawne takie jak: instrukcja kancelaryjna, ustawa o informacji niejawnej, ochronie danych osobowych, dostępie do informacji publicznej muszą być kanonem w pracy każdego urzędu.
A jak z wcieleniem w życie urzędu nakazu, by załatwianie spraw obywateli było jego zadaniem głównym?
Taka zasada powinna przyświecać pracy każdego urzędnika i być imperatywem przy organizowaniu pracy urzędu. Została ona wyrażona w art. 24 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn.zm.): „do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli”. Najprostszą, etymologiczną definicją pojęcia „administracja” jest „służba” (łac. administrare znaczy służyć, pomagać). Urząd ma przede wszystkim służyć obywatelom, a nie najwyższym władzom, bo to charakteryzuje systemy totalitarne. Podstawowym kryterium oceny pracy administracji jest jej otwartość. Osoba przychodząca do urzędu musi być przekonana, że spotka kompetentnych i uprzejmych urzędników, dla których załatwienie jego sprawy, a czasem rozwiązanie jakiegoś problemu jest najważniejszym celem. Nawet jeśli załatwienie jakiejś sprawy jest z powodów formalnych i obiektywnych niemożliwe, klient musi być przekonany, że urzędnik uczynił wszystko, aby pomóc i wyjaśnić zainteresowanemu przyczyny takiego stanu. Nie zawsze jest to łatwe. Interesanci są często przekonani, że załatwienie sprawy zależy wyłącznie od dobrej woli urzędnika. Otwartość i uprzejmość są wartościami niezależnymi od budżetu i nie wymagają nakładów finansowych. Każdy urząd stać na wizerunek bycia przyjaznym dla obywatela. Warto podkreślić, że ustawa o pracownikach samorządowych w artykule 24 ust. 2 obok innych obowiązków urzędników wymienia następujące powinności: wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie; zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami; zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim. Wiele samorządów opracowało i wdrożyło w życie kodeksy etyczne. Mam wrażenie, iż z ukierunkowaniem samorządów na obsługę obywateli jest coraz lepiej.
Jakie mechanizmy pozwalają urzędom korygować nieprawidłowości w ich organizacji, które skutkują poprawą działania i obsługi obywateli?
Najważniejszy mechanizm ma charakter ustrojowy – urzędy samorządowe są pod permanentnym społecznym nadzorem. Rada i wójt (burmistrz, prezydent) pochodzą z wolnych wyborów i nieustannie podlegają społecznej ocenie. Szczególnie w gminach wiejskich i mniejszych miastach, gdzie jest niewielki dystans wyborców do radnych czy burmistrza, wszelkie nieprawidłowości funkcjonowania administracji są natychmiast korygowane.
Które instrumenty są najbardziej skuteczne w praktyce? Jak wygląda prowadzenie dorocznych ocen pracowniczych i czy roczna ocena to dobra okazja do weryfikacji i wprowadzenia potrzebnych zmian w funkcjonowaniu urzędu?
Obowiązek dokonywania oceny pracowników samorządowych zawarty jest w art. 27 ustawy o pracownikach samorządowych. Okresowa ocena pracowników jest dobrym i skutecznym narzędziem weryfikacji, a przede wszystkim może być instrumentem ciągłego podnoszenia standardu pracy urzędu. Tym bardziej że od 2008 r. ustawodawca dał samorządom dużą swobodę w dokonywaniu tych ocen. W poprzednim porządku prawnym rozporządzenie decydowało o sposobie, okresach, kryteriach i skali ocen. Teraz wszystkie te sprawy reguluje kierownik jednostki w drodze zarządzenia. Ma więc możliwość uwzględnienia specyfiki funkcjonowania jednostki oraz wyrażania konkretnych oczekiwań wobec swoich podwładnych, które zapisane zostają w formie kryteriów oceny.



Innym, równie ważnym narzędziem podnoszenia standardu pracy urzędu jest zapisany w art. 19 ustawy o pracownikach samorządowych obowiązek organizowania służby przygotowawczej. Dotyczy on osób podejmujących po raz pierwszy pracę na stanowisku urzędniczym. Co prawda ustawodawca daje możliwość zwolnienia z tego obowiązku, ale kierownicy jednostek powinni korzystać z tego uprawnienia bardzo powściągliwie, wyłącznie w uzasadnionych i wyjątkowych sytuacjach. Służba przygotowawcza trwa nie dłużej niż trzy miesiące i kończy się egzaminem, którego pozytywny wynik jest warunkiem zatrudnienia. Dodatkowo ustawodawca daje kierownikom możliwość określenia szczegółowego sposobu przeprowadzenia służby i organizowania egzaminu końcowego.
Oczywiście nic nie zastąpi stałego nadzoru nad pracą urzędu. Nie chodzi bynajmniej o cały system kontroli, lecz codzienną otwartość i reagowanie na wszelkie przejawy nawet najdrobniejszych nieprawidłowości.
Jakie narzędzia ma do dyspozycji urząd, by konkurować na rynku pracy w celu przyciągnięcia pracowników o wysokich kwalifikacjach?
Ustawodawca szczegółowo określa tryb prowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru, od podania do publicznej wiadomości – ogłoszenia aż po publikację wyników naboru. W 2010 r. często komentowano raport Najwyższej Izby Kontroli w sprawie stosowania przez samorządy zapisów ustawy o pracownikach samorządowych. Zdaniem NIK aż 75 proc. skontrolowanych samorządów źle przeprowadza nabory urzędników, a co gorsza celowo manipuluje procedurami i wynikami naboru, tak aby pracę otrzymywali sami swoi. Trudno komentować ustalenia NIK. Jednak trzeba stwierdzić, że takie działania w samorządach przynoszą niepowetowaną szkodę dla jakości pracy urzędu. Obowiązek przeprowadzania publicznego naboru jest instrumentem niedoskonałym i często krytykowanym. Daje jednak samorządom możliwość zatrudniania najlepszych kandydatów i konkurowania na rynku pracy. Koniecznym warunkiem jest tu rzetelność w całym procesie naboru, na każdym jego etapie, począwszy od określenia wymagań wobec kandydatów, poprzez ustalenie realistycznych terminów aplikowania, skuteczne rozpropagowanie ogłoszenia itd. W pozyskiwaniu pracowników o wysokich kwalifikacjach urząd stoi na trudnej pozycji wobec świata biznesu. Chodzi oczywiście o możliwości finansowe. Zarobki w administracji samorządowej są niewielkie wobec tego, co proponuje biznes. Doświadczenie pokazuje jednak, że dla wielu osób oprócz zarobków ważna jest pewna stabilizacja, praca z ludźmi i dla ludzi oraz uczestnictwo w życiu publicznym.
Organizacja pracy urzędu opiera się na zasadzie hierarchicznego podporządkowania. Czy podobnie jest z odpowiedzialnością?
Struktura urzędu rzeczywiście ma hierarchiczny charakter. Wynika to z samej natury administracji samorządowej. Urząd funkcjonuje mocą uprawnień i kompetencji rady i prezydenta (burmistrza, wójta). W pewnym sensie w urzędzie następuje deprecjacja kompetencji organów. Prezydent przekazuje swoje uprawnienia niżej, tworząc tym samym szczeble w strukturze organizacyjnej. Należy w tym miejscu zauważyć, że w ostatnich latach struktura organizacyjna urzędów stała się bardziej elastyczna. Konieczność wymusza poszukiwanie nowych form organizacji, np. powołuje się zespoły dla określonych zadań – stworzenia projektu itp. Zespoły tworzą urzędnicy z różnych komórek organizacyjnych. Łączy ich cel, jaki mają osiągnąć, i wtedy przestaje być ważne, że w zespole zaangażowane są osoby z różnych komórek organizacyjnych, w których zajmują różne stanowiska.
Przekazanie kompetencji wiąże się z przejęciem odpowiedzialności. Główną odpowiedzialność za pracę samorządu ponoszą organy władzy (rada i prezydent). W sensie pozaprawnym dotyczy to także odpowiedzialności moralnej i politycznej. Odpowiedzialność urzędników określona jest regulaminem pracy. Każdy urząd przez zarządzenie prezydenta (burmistrza lub wójta) określa treść regulaminu pracy i kodeks pracy. Natomiast kodeks pracy kształtuje odpowiedzialność porządkową i wiąże ja z katalogiem kar – opisuje odpowiedzialność materialną pracowników, w tym odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę, za powierzone mienie. Istnieje jeszcze odpowiedzialność karna.
Jakie znaczenie dla sprawności działania urzędu ma organizacja obiegu dokumentów?
Jedną z miar sprawności działania urzędu jest szybkość załatwiania spraw. Dlatego właściwie funkcjonujący obieg dokumentów jest sprawą fundamentalną. Zasady obiegu dokumentów zawarte są w instrukcji kancelaryjnej. Jednak konkretne rozwiązania organizacyjne muszą być określone w każdym urzędzie odrębnie i dostosowane do jego specyfiki. Należy co jakiś czas poddać szczegółowej analizie drogę, jaką przebywa dokument od momentu wpływu do biura podawczego aż do załatwienia sprawy. Zanim pismo trafi na biurko właściwego urzędnika, odbywa pewną wędrówkę po urzędzie. Trzeba sprawdzić, czy można ją skrócić oraz określić, czy po drodze pismo nie jest przetrzymywane. Okresowa analiza jest punktem wyjścia dla tworzenia i usprawnienia pracy urzędu. Ostatnio urzędnicy mają do dyspozycji systemy elektronicznego obiegu dokumentów. Ich stosowanie może pomóc w organizacji pracy. Trzeba jednak pamiętać, że wcześniej taki system należy dobrze zaprogramować.