Rozmawiamy z JANUSZEM TRZCIŃSKIM, profesorem, prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Proste stosowanie przez sądy administracyjne wykreowanego przez Trybunał Konstytucyjny prawa korzyści w wielu przypadkach doprowadziłoby do sytuacji niekorzystnych dla obywatela.
● Panie prezesie, jak to jest, że Trybunał najpierw uznaje przepis za niezgodny z konstytucją, a potem postanawia, że będzie on obowiązywał jeszcze przez rok.
– Prawo takiego orzekania daje Trybunałowi Konstytucyjnemu art. 190 ust. 3 konstytucji. Wynika z niego, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając o niezgodności przepisu z konstytucją, jednocześnie z jakiegoś powodu prolonguje obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu. Najczęściej tym powodem będzie zapobieżenie powstaniu luki w prawie. Proste rozumienie tego rozwiązania oznacza, że skoro przepis obowiązuje, to powinien być stosowany, pomimo tego że jest niekonstytucyjny. To rozumowanie oparte jest na interpretacji przepisu art. 190 ust. 3 konstytucji jako lex specialis o bezwzględnym rygorze obowiązywania. Ale jest też możliwa druga interpretacja art. 190 ust. 3, a mianowicie że postanowienie to nie jest lex specialis. Wtedy sąd nie ma bezwzględnego obowiązku stosowania niekonstytucyjnego przepisu. I takie rozwiązanie jest mi bliższe.
● Czy są jakieś racjonalne powody odraczania wejścia w życie wyroków Trybunału Konstytucyjnego?
– Tak. Najczęściej sięga się w argumentacji do obawy przed powstaniem luki prawnej w okresie, zanim Sejm zgodnie z zaleceniem Trybunału Konstytucyjnego kwestię ureguluje. W niektórych sytuacjach pozwala to uniknąć wielu komplikacji. Na przykład gdyby Trybunał w sprawie wyroku dotyczącego prawa asesorów do wydawania orzeczeń sądowych nie prolongował niekonstytucyjnych przepisów, wtedy wymiar sprawiedliwości w Polsce zostałby sparaliżowany. Takie rozumowanie podzielam. Są oczywiście sytuacje odwrotne.
● A sądy zawsze stosują przepisy, choć już wiedzą na pewno, że są sprzeczne z konstytucją?
– Pod tym względem sądy orzekają w zróżnicowany sposób. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w wojewódzkich sądach administracyjnych każdą sprawę rozpatrujemy indywidualnie. W sytuacji gdy orzekamy na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, którego obowiązywanie zostało odroczone, musimy ważyć, z ochroną jakich wartości mamy do czynienia. Sprawdzamy więc, czy istnieją takie okoliczności, które uzasadniają wcześniejszą, natychmiastową odmowę zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mieliśmy taką sprawę, w której Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisu ustawy o zasiłkach rodzinnych i prolongował wejście w życie przepisu ustawy. Gdybyśmy chcieli postąpić zgodnie z orzeczeniem TK, musielibyśmy zawiesić postępowanie, poczekać aż obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu wygaśnie lub ustawodawca zmieni przepisy. Problem tylko w tym, że to trwa, a skarżącemu i jego rodzinie zasiłek nie jest potrzebny za półtora roku tylko od zaraz.
● Trybunał Konstytucyjny nie widzi tego problemu?
– Zasadniczo Trybunał jest bardzo restrykcyjny i uważa, że jeśli odroczył utratę obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu, to wszyscy muszą to respektować. Niekiedy jednak Trybunał sam stosuje odstępstwo od tej zasady i uznaje, że sąd, który zadał pytanie prawne, może od razu orzekać z pominięciem prolongowanego niekonstytucyjnego przepisu. Inaczej mówiąc, Trybunał Konstytucyjny pozwala pytającemu sądowi orzec, tak jak gdyby wyrok o niekonstytucyjności przepisu zaczął obowiązywać od chwili jego ogłoszenia. To nazwano prawem korzyści. W praktyce oznacza to, że wyjątkowo w jednej konkretnej sprawie można odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, a w 100 podobnych trzeba czekać rok czy półtora.
● Ale to niesprawiedliwe!
– Istotnie, sprawa budzi wątpliwości. Przede wszystkim pojawia się pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny może w przypadku pytań prawnych stosować odroczenie wejścia w życie wyroku. Sąd przecież pyta po to, żeby natychmiast mieć odpowiedź i załatwić sprawę obywatela. To było m.in. powodem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o prawie korzyści. Jednak to rozwiązanie niczego nie załatwia. Wręcz przeciwnie, prowadzi niekiedy do komplikacji. Jeden z wojewódzkich sądów administracyjnych zapytał Trybunał o konstytucyjność przepisu dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa porzuconych samochodów. Otrzymał odpowiedź, że sporny przepis ustawy o ruchu drogowym jest sprzeczny z konstytucją. Jednak od razu sąd mógł zastosować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego tylko w jednej sprawie, w tej, w której przyznane było prawo korzyści. Podczas gdy na wokandzie była kolejka oczekujących w takich samych sprawach. Gdyby sąd chciał zastosować się do prawa korzyści ściśle, to musiałby uwzględnić tylko jedną skargę z tej samej wokandy i oddalić wszystkie inne w analogicznych sprawach.
● I rzeczywiście tak postąpił sąd?
– Nie. Takiego postępowania nikt by nie zrozumiał. Od dłuższego czasu sądy administracyjne orzekają według ustalonej linii orzeczniczej. Uznajemy, że przepis konstytucji (art. 190 ust. 3) pozwalający na prolongowanie niekonstytucyjnego przepisu nie jest lex specialis.
Przyjmujemy, że jest to jedna z norm konstytucyjnych. W konsekwencji mamy sytuację, w której po jednej stronie mamy normę, że przepis jest niekonstytucyjny, a po drugiej równoważną normę o możliwości prolongowania niekonstytucyjnego przepisu. Wypracowaliśmy stanowisko pośrednie. W każdej sprawie sytuację oceniamy indywidualnie. Niestety, Trybunał Konstytucyjny stoi jednak na stanowisku, żeby respektować konsekwencje prolongowania niekonstytucyjnego przepisu i stosować go, chyba że był przyznany przywilej korzyści.
● Może Trybunał upiera się tak dlatego, że ostatecznie skarżący po wejściu w życie orzeczenia nawet prolongowanego może wznowić postępowanie. Interesy obywatela są więc zabezpieczone.
– Otóż nie. W Sądzie Najwyższym z prolongowania wyroków orzekających niekonstytucyjność wyciągnięto dużo dalej idące wnioski. Sąd uważa, że jeżeli obowiązywanie przepisu jest odraczane, to ustrojodawca chciał, żeby był on stosowany. A skoro tak, to strona nie ma prawa domagania się wznowienia postępowania. Część składów orzekających w Sądzie Najwyższym odmawia więc prawa do wznowienia postępowania, w przypadkach gdy obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu było przedłużone, chyba że Trybunał przyznał przywilej korzyści.
● JANUSZ TRZCIŃSKI
profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, były członek Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, były sędzia oraz wiceprezes TK