Przy okazji dyskusji nad ustawą o Centralnym Porcie Komunikacyjnym i o programie „Mosty plus” warto zwrócić uwagę na omijanie przez kolejne ekipy rządzące powszechnie obowiązującego prawa i tworzenie specjalnego, skrojonego z myślą o konkretnych przedsięwzięciach. Zamiast stosować przepisy regulujące proces inwestycji infrastrukturalnych (w szczególności ustawy: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami) ustawodawca wybiera drogę na skróty.
Problem ten nie ma barw politycznych, ponieważ po podjęciu strategicznych (a i zazwyczaj politycznych) decyzji dotyczącej dużej inwestycji infrastrukturalnej, każdy rząd chce, aby została ona zrealizowana jak najszybciej. Nie bez znaczenia jest tu możliwość pozyskania środków unijnych na współfinansowanie projektu i konieczności ich rozliczenia w danej perspektywie unijnej. Dlatego też każda ekipa rządząca, zamiast uprościć istniejące już przepisy, kazuistycznie tworzy specjalną ustawę pod określone zadanie.
W ten sposób mamy już całą legislacyjną rodzinę specustaw:
- „kolejową” (ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym);
- „drogową” (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych);
- „EURO” (ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012);
- „lotniskową” (ustawa z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego);
- „gazową” (ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu);
- „telekomunikacyjną” (ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych);
- „powodziową” (ustawa z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych);
- „jądrową” (ustawa z 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących);
- „przesyłową” (ustawa z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych);
- „kanałową” (ustawa z 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską).
Prezydent kilka dni temu podpisał specustawę z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (specustawa do specustawy lotniskowej), a trwają prace nad ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – specustawą mieszkaniową. Być może też na potrzeby realizacji rządowego programu „Mosty plus” powstanie tego typu akt.
Jak widać, rodzina specustaw nieustannie się powiększa i najprawdopodobniej w najbliższych latach czekają nas kolejne specustawy. Czego będą dotyczyły? O tym zadecydują rządzący i ich pomysły budowlane.
Każdy, kto realizował proces inwestycyjny w oparciu o procedurę w trybie zwykłym, wie, że jest ona skrajnie nieefektywna i w praktyce bardzo żmudna, a czasem wręcz niemożliwa do przeprowadzenia. Inwestorzy już na etapie sytuowania inwestycji wiedzą, że samo uzyskanie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej (większość gmin w Polsce nie ma planów zagospodarowania przestrzennego) zajmie nawet lata. Ustawodawca pozostaje obojętny na uwagi i apele inwestorów o zmianę i usprawnienie przepisów dotyczących realizacji inwestycji publicznych takich jak szkoły, przedszkola, wodociągi, kanalizacja czy linie energetyczne. Zdaniem ustawodawcy procedury są optymalne. Jednak gdy to rząd ma je stosować – wówczas tworzy akty, by mogło być sprawniej i prościej.
Podstawowa różnica pomiędzy procedurą zwykłą a specustawami polega na tym, że te drugie w szybki sposób wywłaszczają nieruchomość (wywłaszczenie następuje z mocy prawa z dniem ustalenia lokalizacji inwestycji – wydania decyzji zezwalającej na realizację danej inwestycji), a długotrwałe postępowanie administracyjno-sądowe w sprawie ustalania odszkodowania jest oddzielone od samej realizacji przedsięwzięcia. Tym samym inwestor dysponuje już nieruchomością i może ruszać z pracami budowlanymi. Tymczasem w ustawie o gospodarce nieruchomościami dopiero po ustaleniu lokalizacji inwestycji następuje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, którego efektem finalnym jest decyzja wywłaszczeniowa.
Samo oddzielenie postępowania wywłaszczeniowego (nabycia nieruchomości) od postępowania odszkodowawczego z całą pewnością przyśpiesza inwestycję, jednak, jak pokazała praktyka, odbywa się to kosztem osób wywłaszczanych. Właściciel traci nieruchomość bardzo szybko, natomiast na odszkodowanie czeka bardzo długo. Często inwestycja jest już zakończona, a odszkodowanie nie zostało jeszcze wypłacone i nie podlega jakiejkolwiek waloryzacji za zwłokę. Ustawodawca sam przyznał się do występowania tego typu sytuacji, wprowadzając możliwość uzyskania tzw. zaliczki na poczet odszkodowania. Zawieszenie kwestii odszkodowania w czasie jednoznacznie sugeruje byłym właścicielom nieruchomości, żeby nie kwestionowali sposobu wyliczenia sum i je zaakceptowali, bo w przeciwnym wypadku na swoje pieniądze będą czekali latami.
Dodatkowo inwestor publiczny w ramach oszczędności ogranicza swój budżet na wypłatę odszkodowań i dochodzi do sytuacji, gdy „rynkowe” odszkodowania ustalane w formie operatu szacunkowego w żaden sposób nie odzwierciedlają wartości nieruchomości. Mówiąc w skrócie: za odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie ma możliwości nabycia innej nieruchomości o podobnych parametrach, a inwestor nie oferuje wywłaszczonym żadnych nieruchomości zamiennych, pomimo stosownych wniosków. Do prawdziwych dramatów dochodzi zwłaszcza wówczas, gdy ktoś traci dom, gospodarstwo rolne czy zakład pracy.
Dość interesująco w ustawie o Centralnym Porcie Komunikacyjnym prezentuje się idea nabywania nieruchomości w trybie ugodowym, bez uruchamiania całej machiny administracyjnej, jednak skuteczność tego rozwiązania będzie przede wszystkim uzależniona od atrakcyjności finansowej oferty, a w przypadku nieruchomości zamiennych od samej atrakcyjności zaproponowanych działek. Pod budowę centralnego portu wywłaszczeniom podlegać będzie obszar ok. 3 tys. ha, tak że istotne dla społecznego odbioru tej inwestycji będzie właściwe postępowanie inwestora i jego dbałość o wywłaszczanych.
Zupełnie niezrozumiały jest upór ustawodawcy w trwaniu przy dotychczasowych przepisach ogólnych zawartych w ustawach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami. Regulacje te wymagają bowiem gruntownych zmian i dostosowania ich do realiów inwestycyjnych, co sam ustawodawca niejako przyznaje, tak regularnie sięgając po formułę specustaw. Może po prostu należałoby doświadczenia z realizacji tych specjalnych aktów przełożyć na grunt klasycznego procesu inwestycyjnego i go uprościć? Skoro w trybie specustaw zrezygnowano z obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, to także w trybie zwykłym zasadne byłoby zrezygnowanie z niej.
Warto tu zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt. Przy realizacji inwestycji częstym problemem jest ustalenie danych adresowych właściciela nieruchomości. Weźmy przysłowiowego Jana Kowalskiego – nie sposób ustalić, mając wyłącznie jego imię i nazwisko, jaki ma adres, gdyż w zbiorze PESEL figuruje więcej niż jedna osoba o takich danych. Kłopotów przysparza też niekiedy wykazanie, że właściciel nieruchomości nie żyje – wystarczy, że umrze on za granicą i nie będziemy w stanie uzyskać informacji o zgonie oraz jego aktu zgonu, a tym samym dowieść, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Wówczas całe postępowanie pozostaje w zawieszeniu, a inwestor nie może dokonać nawet skutecznego wywłaszczenia, bo nie może przeprowadzić obowiązkowych negocjacji w sprawie nabycia nieruchomości. Bez braku przeprowadzenia negocjacji z kolei nie można wszcząć postepowania wywłaszczeniowego.
Jednocześnie nie można stwierdzić, że dana działka czy budynek ma nieuregulowany stan prawny. Zgodnie z art. 113 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami za takową można uznać nieruchomość, dla której – ze względu na brak księgi wieczystej czy zbioru dokumentów – nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Podobnie jest, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Skoro nieruchomość ma określonego właściciela, to ma uregulowany stan prawny. A co, jeśli nie ma z właścicielem kontaktu? O rozwiązaniu takiej sytuacji ustawa milczy. Natomiast specustawy poradziły sobie z tym problemem: wywłaszczenie następuje z mocy prawa, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji jest ogłaszana w trybie obwieszczenia (wprowadza się fikcję prawną, że wszyscy zainteresowani zostali o niej poinformowani).
Co ciekawe przy okazji tworzenia i uchwalania ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym ustawodawca uznał za stosowne doprecyzować definicję nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zawartą w art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. Jednak zamiast dokonać nowelizacji wspomnianego przepisu, wprowadził regulację ujętą w art. 2 pkt 5 ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym. Chodzi tu o uznanie za nieuregulowany stan prawny nieruchomości w sytuacji, gdy potencjalni spadkobiercy właściciela nie przedstawią w terminie określonym w wezwaniu organu administracji aktu poświadczenia dziedziczenia lub postanowienia spadkowego, podczas gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje na konieczność ustalenia, czy zostało wszczęte i czy zostało zakończone postępowanie spadkowe. Problem w tym, że od 2 października 2008 r. notariusz może wydać akt poświadczenia dziedziczenia, który może zastąpić postanowienie spadkowe, co uniemożliwia ustalenie, czy zostało zakończone postępowanie spadkowe. Jeżeli ustawodawca różnicuje te same pojęcia w kolejnych aktach legislacyjnych, powoduje to chaos prawny i nie służy budowaniu państwa praworządnego.
