Niekiedy organ się dowiaduje, że istnieją podmioty, które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu, choć powinny, lub odwrotnie - niektóre uczestniczące wcale stronami nie są. Takie sytuacje wymagają reakcji.
Oczywistą kwestią jest to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien precyzyjnie ustalić jego strony. Podmiot mający przymiot strony posiada bowiem uprawnienia, które przysługują mu w sposób bezwzględny, a najważniejszym z nich jest prawo czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Optymalne jest, co oczywiste, ustalenie stron postępowania już przed jego wszczęciem. Niekiedy jednak dopiero w jego trakcie się okazuje, że podmioty, które uznano za strony, stronami nie są, bądź też, że nie ustalono wszystkich stron postępowania.
Wątpliwości w praktyce
Zgodnie z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.
Definicja ta w praktyce rodzi niejednokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Skutkiem tego jest liczne orzecznictwo sądowe, wyjaśniające, jak należy rozumieć ten przepis. Jego szczegółowe omówienie przekracza możliwości objętościowe niniejszego artykułu, warto jednak wyjaśnić, że zgodnie z orzecznictwem sądowym „interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2148/14). Interesu prawnego nie należy przy tym mylić z interesem faktycznym, który nie stanowi przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania, a oznacza sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/ /Wa 1622/15).
Poza definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. definicje takie znaleźć możemy także w innych ustawach. Zawierające je przepisy uznać należy za przepisy szczególne, co oznacza, że znajdują one zastosowanie przed przepisem ogólnym zawartym w art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1980/14). Za przykład takich definicji wskazać można chociażby definicje przedstawione w:
1) art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zgodnie z którą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;
2) art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze;
3) art. 65 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
Gdy kogoś zabrakło
Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym jeżeli zostało ono wszczęte z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, należy o tym zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Dopełnienie tego obowiązku jest szczególnie ważne, gdyż pozwala na czynne wzięcie przez strony udziału w prowadzonym postępowaniu. K.p.a. nie przewiduje przy tym żadnej kwalifikowanej formy dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu.
W konsekwencji w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przy braku innych stron postępowania, wszczęcie postępowania następuje z dniem wniesienia wniosku (art. 61 par. 3 k.p.a.), a w pozostałych przypadkach (postępowanie wszczynane z urzędu bądź na wniosek strony, przy większej liczbie stron) o wszczęciu postępowania należy zawiadomić strony. Ustawa nie wymaga przy tym, aby zawiadomienie to sporządzone było w jakiejś formie szczególnej, a co za tym idzie, dla jego prawidłowości wystarcza jedynie zwykła forma pisemna.
W przypadku braku doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, że datę wszczęcia postępowania stanowi „dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę” (tak m.in. postanowienie NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81).
Jedyny zawarty w k.p.a. wyjątek od zwykłej formy pisemnej dla zawiadomienia określa art. 31 par. 1, przewidujący formę postanowienia dla wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli organ uzna za uzasadnione żądanie organizacji społecznej co do wszczęcia tegoż postępowania bądź też dla dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (patrz wyrok NSA w Warszawie z 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92).
W konsekwencji należy uznać, że w przeważającej części przypadków strona bierze udział w postępowaniu od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub od dnia doręczenia przez nią żądania do organu. Jedynie w niektórych przypadkach - od dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności urzędowej, w której bierze ona udział jako strona. Forma postanowienia stanowi zaś formę szczególną zarezerwowaną dla dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Takie zawiadomienie, chociaż informuje o udziale jego adresata w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu, nie przesądza jednocześnie, czy podmiot ten faktycznie posiada przymiot strony. Przymiot ten wynika bowiem z przepisu prawa znajdującego zastosowanie w danym przypadku, a nie z uznania administracyjnego (tak m.in. wyrok NSA w Warszawie z 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99).
Jak wykluczyć
Organ administracji publicznej już na etapie wniesienia podania o wszczęcie postępowania weryfikuje, czy wnioskodawca ma przymiot strony, a w przypadku gdy osoba ta przymiotu strony nie posiada, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Posiadanie przez osobę przymiotu strony weryfikowane jest także, co oczywiste, w przypadku wszczynania przez organ postępowania z urzędu, a także kiedy w trakcie postępowania do organu wpływają wnioski (lub informacje) w sprawie dopuszczenia dodatkowych osób do postępowania w charakterze strony.
Szczególny przypadek dotyczy sytuacji, w których organ stwierdza, że jedna z osób, które dotychczas brały udział w postępowaniu w charakterze strony, takiego przymiotu nie posiada. Oczywiste jest, że podmiot taki nie może brać udziału w dalej prowadzonym postępowaniu, a co za tym idzie, konieczne jest wykluczenie go z tego postępowania. K.p.a. nie określa przy tym trybu, w jakim powinno nastąpić zawiadomienie takiego podmiotu o braku przymiotu strony. Wydaje się jednak, że odrzucić należałoby w szczególności wydanie przez organ decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do strony. K.p.a. w art. 105 nie przewiduje bowiem wydania decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do konkretnej osoby, lecz jedynie możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako takiego (dla porównania umorzenie postępowania prowadzonego przeciwko osobie - in personam - przewiduje ustawa z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, (t.j Dz.U. z 2016 r. poz. 1749). Także inne niż art. 105 przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości rozstrzygania w formie odrębnej decyzji, czy dana osoba jest stroną, czy też nie (tak też m.in. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 181/08).
Decyzję w sprawie umorzenia postępowania uznać należy zaś za właściwą, w szczególności w przypadku, gdyby w trakcie postępowania wszczętego na wniosek okazało się, że wnioskodawca przymiotu strony nie posiada (tak m.in wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/ /Wa 2007/15).
Rozważać należałoby tym samym, czy wykluczenie z prowadzonego postępowania administracyjnego podmiotu uznawanego dotychczas za jego stronę powinno nastąpić w formie zwykłego zawiadomienia o stwierdzeniu braku przymiotu strony, czy też w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 123 k.p.a. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że podmiot, który został błędnie uznany za stronę postępowania, nie powinien brać w nim udziału aż do chwili jego zakończenia. Zgodnie ze wskazanym art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zważywszy na treść wskazanego przepisu oraz uwzględniwszy fakt, że rozstrzygnięcie o braku posiadania przymiotu strony przez jeden z podmiotów biorących udział w postępowaniu stanowi jedną z kwestii wynikających w toku postępowania, dopuścić można by było rozstrzygnięcie omawianej kwestii w formie niezaskarżalnego postanowienia.
Z innej jednak strony także jej rozstrzygnięcie w formie zwykłego zawiadomienia nie powinno budzić wątpliwości prawnych. Podkreślić bowiem należy, że dla uznania danego pisma za postanowienie nie jest niezbędne, aby opatrywać go nagłówkiem „postanowienie”. Warto powołać się w tym miejscu na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem, a kwalifikacji takiej nie zmienia nawet brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie (tak m.in.: wyrok NSA z 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 231/10 oraz wyrok WSA w Kielcach z 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11).
Jako przykład orzeczenia wskazującego na konieczność rozstrzygania omawianej kwestii w formie zwykłego pisma podać można chociażby wyrok NSA z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 147/12. Zgodnie z nim „zasadnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego, to w wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę, może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie przez wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. lub decyzji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący z powyższej możliwości nie skorzystał. W niniejszej sprawie, w której R. S. domagał się uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego, o braku podstaw do uznania go za stronę wojewoda poinformował go pismem. Takie załatwienie sprawy nie narusza prawa, gdyż wobec braku podstaw do wydania w tej kwestii decyzji lub postanowienia organ udziela osobom zainteresowanym stosownej informacji”.
O tym, że k.p.a. nie przewiduje wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną, wspominają także uzasadnienia: postanowienia NSA z 8 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3814/16, wyroku NSA w Warszawie z 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1355/08 oraz wyroku NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 953/10. Orzecznictwo wskazuje jednoznacznie, że na pismo informujące o braku przymiotu strony nie przysługuje zażalenie (tak m.in. cyt. już wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r.).
Co istotne, powyższe zasady ulegają modyfikacji w przypadku postępowania prowadzonego przez organy II instancji. Rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o braku przymiotu strony powinno zapaść, jak wskazuje dominująca linia orzecznicza, w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1091/11 oraz wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 593/13).
Konsekwencje błędnego ustalenia
K.p.a. przewiduje różne konsekwencje błędnego ustalenia przymiotu strony. Warto przy tym omówić w szczególności następujące przypadki:
1. Organ błędnie ustalił przymiot strony, jednak w trakcie postępowania wydał postanowienie o stwierdzeniu braku przymiotu strony – podmiot uznany za stronę postępowania traci w konsekwencji uprawnienie do dalszego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jeżeli kwestionuje zasadność wykluczenia go z tegoż postępowania, to ma uprawnienie do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ w przedmiotowej sprawie w drodze odwołania od wydanej przez tenże organ decyzji bądź też w drodze żądania wznowienia postępowania z powołaniem się na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.);
2. Organ w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że istnieją inne niż dotychczas ustalone strony postępowania, które dotychczas nie brały w nim udziału – organ zobowiązany jest zawiadomić w takim przypadku nowo ustalone strony w drodze zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 par. 4 k.p.a. Pamiętać należy przy tym, że czynność taka wiąże się z istotnymi konsekwencjami procesowymi. Zaistnieć może bowiem np. konieczność powtórzenia przeprowadzonych już czynności dowodowych z uwagi na to, że stronie przysługuje m.in. prawo udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składania wyjaśnień (art. 79 par. 2 k.p.a.).
Powyższe zasady oczywiście znajdują zastosowanie także w sytuacji, w której całe postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z udziałem podmiotów uznanych za strony, które stronami nie były, jak również w razie braku udziału w całym postępowaniu podmiotów, które powinny zostać przez organ uznane za stronę. Oczywiste przy tym jest, że organ odwoławczy powinien przeanalizować posiadanie przymiotu strony nie tylko przez odwołujących się, którzy zostali wykluczeni przez organ I instancji z postępowania z powodu uznania przez ten organ, iż przymiotu takiego nie posiadają, lecz także przez tych, którzy w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brali udział jako strona, oraz tych, którzy nie zostali uznani za stronę, a nie wnoszą odwołania.
WAŻNE
Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem, a kwalifikacji takiej nie zmienia nawet brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie.
Wzór
Wójt Gminy ................ .............., 20 grudnia 2016 r.
Jan Kowalski
zam. .............................
....................................
Zawiadomienie o braku przymiotu strony
Zawiadamiam niniejszym, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania na działce nr ....... w miejscowości ........... i związanej z tym dogłębnej analizy akt postępowania uznano, że nie posiada Pan przymiotu strony tegoż postępowania.
Wyjaśniam, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania posiadają, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.): „wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości”.
Przymiot strony uzyskuje się tym samym z mocy prawa, a nie na podstawie uznania administracyjnego, za które uznać można by było doręczone Panu zawiadomienie z 25 listopada 2016 r. o wszczęciu postępowania. Zważywszy na to, że prowadzone postępowanie wykazało, iż nie jest Pan jedną z osób współwładających działką nr ....... w miejscowości ..........., zaistniała konieczność zawiadomienia Pana o braku przymiotu strony niniejszego postępowania.
W związku z powyższym decyzja w sprawie doręczona zostanie adresatowi, którego ustali prowadzone postępowanie.
Otrzymują:
1) adresat,
2) wójt Gminy .........
Do wiadomości:
Strony
PRZYKŁAD
Interes faktyczny to nie interes prawny
Do starosty powiatu X wpłynął wniosek firmy Y (właściciela komisu samochodowego), o dopuszczenie jej w charakterze strony do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę placu dla samochodów, wszczętego na wniosek firmy Z (innego właściciela sieci komisów samochodowych). Firma Y uzasadniała, że powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdyż otwarcie komisu przez firmę Z wpłynie na znaczące obniżenie przychodów firmy Y. Starosta powiatu trafnie odmówił dopuszczenia do udziału firmy Y, wskazując, że posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny.