Przetworzenie danych żądanych przez wnioskodawcę nie zawsze jest bezkosztowe. Urząd może wyliczyć, ile trzeba zapłacić. Ale trudno te pieniądze skutecznie ściągnąć od osoby zobowiązanej.
Co do zasady przekazanie danych będących w posiadaniu urzędu jest bezpłatne. Ale ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w art. 15 przewiduje wyjątek. Urząd może zażądać od wnioskodawcy uiszczenia opłaty pokrywającej poniesione przez niego koszty dodatkowe. Regulacje art. 15 u.d.i.p. są w tym zakresie jednak bardzo lakoniczne. Nie mówią na przykład, jak urząd ma postąpić, gdy nie zostanie ona uiszczona. Czy można w tej sytuacji wstrzymać się z udostępnieniem danych, aby wymusić pokrycie wydatków? Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt VIII SAB/Wa 9/16) wynika, że jest to niedopuszczalne. Jest to kolejne orzeczenie, które wpisuje się w dominujący pogląd sądów administracyjnych. Warto jednak podać stanowisko odmienne, któremu trudno odmówić racji, choć jest w mniejszości.
Nieprecyzyjne regulacje
Spory te powstały w związku z nieprecyzyjną treścią art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z nim podmiot zobowiązany do udostępnienia danych, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Chociaż nie wynika to wprost z tego przepisu, w orzecznictwie dominuje pogląd, że urząd nie może uzależnić udostępnienia danych od uiszczenia przez wnioskodawcę naliczonych kosztów. Ta linia orzecznicza ugruntowała się od momentu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z 5 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 781/13), w którym wskazano, że podmiot udostępniający daną informację nie może z góry żądać wniesienia opłaty. Zdaniem NSA art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację tego obowiązku także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia należności podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. też np. wyroki WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 372/14, WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14 i WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 86/13).
Chronologia zdarzeń
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt VIII SAB/Wa 9/16), taki wniosek płynie z chronologii czynności wynikających z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem tego sądu wszczęcie postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanemu stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ze względu na wysokość opłaty wnioskodawca może zrezygnować ze wskazanego w podaniu sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiąże się żadna opłata lub jest ona znacznie niższa.
W ocenie warszawskiego sądu administracyjnego art. ust. 2 u.d.i.p. pozostawił jednak wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia mu ww. powiadomienia) na dokonanie zmiany podania w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na jego wycofanie. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie się wiązać z koniecznością opłacenia przez niego kosztów określonych we wcześniejszym powiadomieniu (tak też WSA w Gliwicach w postanowieniu z 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 294/15).
Zarzut niewłaściwej wykładni
W literaturze negatywnie ocenia się tę linię orzeczniczą, uznając, że jest to niewłaściwa interpretacja art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Wskazuje się, że skoro ustawodawca w art. 15 u.d.i.p. przewidział możliwość pobierania opłat od wnioskodawców, to tym samym uzależnił możliwość udzielenia informacji w żądanej formie od uiszczenia opłaty. Podkreśla się, że podmiot zobowiązany nie żąda opłaty za samo udostępnienie danych, ale rekompensaty dodatkowych kosztów, które poniósł w związku z ich udostępnieniem (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz”, teza 4 komentarza do art. 15 u.d.i.p., Warszawa 2015, el/Lex). Stanowisko to zostało podzielone przez WSA w Gdańsku w postanowieniu z 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 497/12). W orzeczeniu tym wskazano, że art. 15 u.d.i.p. daje podstawy do ustalenia wysokości opłaty równej kosztom poniesionym w związku z udzieleniem informacji publicznej. Korzystając z tej możliwości, organ powinien w drodze aktu administracyjnego ustalić wysokość opłaty i dopiero po jej uiszczeniu przez wnioskodawcę udzielić informacji. W przeciwnym razie możliwość ściągnięcia opłaty stałaby się fikcją – podkreślił sąd.
WAŻNE
Urząd może, ale nie musi, naliczyć opłaty. W praktyce często nie korzysta z tego uprawnienia ze względu na trudności wyegzekwowania tej należności.
OPINIA EKSPERTA
W mojej ocenie właściwy jest pogląd, że podmiot, do którego skierowano wniosek, nadal zobowiązany jest udzielić odpowiedzi. W art. 15 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posłużył się trybem oznajmującym („udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje”), co wydaje się nie dawać zobowiązanemu do udostępnienia luzu decyzyjnego. Przepisy nie wprowadzają również wprost podstawy prawnej do wydania w takim przypadku rozstrzygnięcia o treści odmownej, co zgodnie z art. 16 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Słusznie zdaje się także podkreślać Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego postanowienia z 1 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 2139/13), że ustawodawca pozostawił właśnie wnioskodawcy możliwość wyboru, czy chce nadal uzyskać informację w formie, która generuje dodatkowe koszty. Takiego wyboru nie dał jednak adresatowi wniosku, który nie może zadecydować o odmowie udzielenia informacji (co znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu postanowienia z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 28/15).
Pogląd ten może pociągać za sobą konieczność przyjęcia przez adresata (przynajmniej do czasu przeprowadzenia skutecznej egzekucji) konsekwencji finansowych żądania wnioskodawcy. Kierując się jednak tymi względami, można ewentualnie rozważyć, czy jeżeli udostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku przekracza możliwości finansowe podmiotu udostępniającego informację, to w przypadku braku pokrycia tych kosztów przez wnioskodawcę nie zajdzie wskazana w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Przepis ten nie definiuje bowiem niemożliwości i jej przyczyn, zatem mogą one mieć również swoje źródło w braku odpowiednich funduszy na realizację wniosku.
