Ma już 18 lat, ale najlepszy czas za sobą. Do niedawna uwielbiana w towarzystwie, teraz wszyscy się od niej odwracają. Powód? Ponoć jest nieuczciwa i głupia. A przy tym niezdecydowana: nie wie, czego chce, nie odnajduje się w sytuacjach stresowych. Ona – ustawa zasadnicza.
Maj 2015 r., gabinet ministra sprawiedliwości. Rozmawiam z nowo wybranym na to stanowisko Borysem Budką. W mediach Paweł Kukiz w ofensywie. Narzuca temat, głosząc, że trzeba jak najszybciej uchwalić nową ustawę zasadniczą. Dziennikarze i eksperci polemizują: trzeba czy może jednak niekoniecznie?
Pytam o to ministra Budkę. Krzywi się, a po chwili odpowiada w dość okrągłych zdaniach: „warto rozmawiać o zmianie konstytucji. Jednak gruntowna przebudowa ustawy zasadniczej nie może być narzędziem w rozgrywce politycznej. Dlatego zgłaszane w ostatnim okresie propozycje, czy mówienie wręcz o pisaniu prawa od nowa, uważam raczej za polityczną grę i tani populizm. Dyskusję o zmianach powinniśmy rzeczywiście rozpocząć, jednak nie tylko w gronie polityków, lecz przede wszystkim z udziałem praktyków prawa, legislatorów, czołowych polskich sędziów”. Tłumacząc to z języka polityków na język zwykłych obywateli: mamy dobrą konstytucję, nie wymaga poważnych zmian.
Grudzień 2015 r. Poseł Borys Budka mówi niemal to samo, co pół roku wcześniej: „jako Platforma Obywatelska jesteśmy otwarci na debatę o zmianie konstytucji”. Ma jednak zupełnie inny ton. Teraz naprawdę wierzy w to, że ustawę zasadniczą można poprawić.
– Konflikt związany z wyborem sędziów do Trybunału Konstytucyjnego pokazał w bezwzględny sposób, że obecna konstytucja nie zabezpiecza przed dominacją większości parlamentarnej. Jest ona zdolna zrobić wręcz wszystko – przekonuje jeden z polityków PO. Zaznacza, że nieoficjalnie. Wersja oficjalna? „Chętnie podejmiemy dyskusję na temat zmiany konstytucji”.
Lew(icow)a komisja
Profesor Andrzej Zoll, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. Można powiedzieć o nim wiele, ale bez wątpienia nie to, że jest rewolucjonistą. Może on stanie w obronie konstytucji? Nic z tego. W mikołajkowym programie telewizyjnym „Młodzież kontra” prof. Zoll mówi, że zgodnie z ustawą zasadniczą prezydent ma pozycję nieadekwatną do mandatu wynikającego z powszechnych wyborów. I tłumaczy, skąd to się wzięło. Zdecydowała nie wizja konstytucjonalistów, lecz prymitywna gra polityczna. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego została utworzona w 1992 r. Szybko zdominowali ją przedstawiciele Socjaldemokracji RP z Aleksandrem Kwaśniewskim na czele. Prezydentem był Lech Wałęsa i wszystko wskazywało na to, że wygra on wybory również w 1995 r. Stąd też w ramach prac nad nową ustawą zasadniczą poważnie osłabiano pozycję głowy państwa na rzecz innych organów, w tym głównie większości parlamentarnej i rządu. Nieoczekiwanie wybory wygrał Kwaśniewski. Wtedy spróbowano wzmocnić pozycję prezydenta w projektowanej konstytucji. Ale brakowało już i czasu, i chęć do pracy była ograniczona, gdyż to lewica miała zarówno większość w parlamencie, jak i pierwszego obywatela RP.
Wyszła konstrukcja dość szkaradna. Uwidoczniło się to doskonale podczas konfliktu między prezydentem Lechem Kaczyńskim a premierem Donaldem Tuskiem. Walczyli o to, kto ma reprezentować Polskę na forum międzynarodowym – konstytucja tego nie precyzowała. Używane były nawet tak bezsensowne argumenty jak ten, że prezydent nie może lecieć na unijny szczyt, bo nie będzie dla niego krzesła. Sprawę rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny. Obie strony sporu po wyroku obwieściły, że miały rację i teraz mają na to dowód w postaci orzeczenia TK.
Pędzący królik
Artykuł 235 ust. 4 konstytucji stanowi: ustawę o zmianie konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Próg nie do przekroczenia dla jednej partii czy nawet koalicji. Doświadczenie pokazuje, że udawało się go osiągnąć tylko w przypadkach ponadpartyjnych korekt. I tak w 2006 r. zmieniono art. 55 pozwalający teraz na ekstradycję polskiego obywatela na wniosek innego państwa. Trzy lata później w art. 99 wskazano, że do Sejmu lub do Senatu nie może być wybrana osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Politycznej burzy wokół tych zagadnień nie było. Czy więc dyskusja o zmianie konstytucji, nie jest bezprzedmiotowa?
– Oczywiście, że jest. Trudno sobie wyobrazić większość parlamentarną, która byłaby w stanie uchwalić nowy akt – twierdzi jeden z polityków Prawa i Sprawiedliwości.
Naiwnie dopytuję. Przypominam, że prezes Jarosław Kaczyński mówił w swoim wystąpieniu po exposé premier Beaty Szydło o zmianie konstytucji.
– Nie bądźmy dziećmi. Chodzi o to, aby gonić króliczka, a nie o to, by go złapać. Nowa ustawa zasadnicza nie jest nam niezbędna do życia – wyjaśnia parlamentarzysta. – Pół roku byśmy się żarli o treść preambuły. I zawsze ktoś byłby niezadowolony. A to ateiści, że odesłanie do Boga, a to katolicy, że na równi z Bogiem znalazłaby się cywilizacja europejska. Powoływać się na Unię czy nie? – tłumaczy się poseł PiS.
Na proponowaniu zmian zresztą obóz rządzący już raz się sparzył. Jeszcze kilka tygodni temu główna narracja polityków PO opierała się na wypominaniu PiS-owi projektu konstytucji. Doszło do tego, że został on zdjęty ze strony internetowej, aby przeciwnicy polityczni i dziennikarze nie pastwili się nad poszczególnymi rozwiązaniami.
– Te zmiany w sądach, czynnik ludowy przy orzekaniu przez Sąd Najwyższy, to trochę przesada – podpuszczałem kilka tygodni temu czołowego prawnika PiS Stanisława Piotrowicza, przywołując jeden z pomysłów. – A dlaczego mnie pan o to pyta? Nie odpowiadam za innych. Mogę opowiedzieć o tym, co ja uważam za potrzebne – odparł.
Dobrze wie, że ten temat to pułapka. Ludzie oczekują od władzy, aby poprawiła sytuację w sądach. Zarazem wcale im się nie marzy, aby o ich losie decydował sąsiad z naprzeciwka. Prawda jest taka, że nie lubimy radykalnych zmian. Partie polityczne swoje ugrają, oferując pieniądze na dzieci lub niższe składki na ubezpieczenia społeczne. Nie muszą wywracać ustroju.
Zło tego świata
Są jednak politycy, którzy naprawdę wierzą, że konstytucję trzeba zmienić; że to ona odpowiada za wszelkie zło w Polsce. To ruch Kukiz’15. Posłowie od Kukiza prześcigają się w epitetach wymierzonych w kierunku ustawy zasadniczej. Słyszymy, że konstytucja jest fatalnie napisana (zwracał na to uwagę już Zbigniew Herbert), oszukańcza, dyskryminuje słabszych, wspiera partiokrację czy wreszcie, że konstytucję mamy, owszem – ale bolszewicką.
Kukizowcy są w narzekaniach szczerzy. Ale pytani o szczegóły zmian, odpowiadają ogólnikami. A gdy im się to zarzuci, oburzają się, wskazując, że jeśli dla kogoś „oddanie władzy w ręce obywateli” to ogólnik, to rozmowa jest zbędna. Skąd ta złość? Zasadne wydaje się tu odwołanie do Samoobrony Andrzeja Leppera. On ludzkiej krzywdy, która wydarzyła się po transformacji ustrojowej, dopatrywał się w działaniach Leszka Balcerowicza. Paweł Kukiz i jego ekipa upatrują problemów Polaków w ustroju, a emanacją tegoż jest właśnie konstytucja przyjęta w czasach glorii Aleksandra Kwaśniewskiego. Jak płachta na byka działają również sędziowie trybunału. Powód? Nie orzekają w interesie Polaków, lecz wpatrują się bezmyślnie w przepisy. Odwieczny problem: czy ważniejsze jest prawo, czy istotniejsza wola suwerena.
– Trybunał nie jest po to, by był lubiany przez polityków – odpowiadał w telewizji sędzia TK prof. Marek Zubik.
Koniec historii
Czy konstytucja mogłaby być lepsza? Nawet jej zwolennicy uważają, że tak. Wskazują przy tym jednak, że nawet najlepsza nie będzie w stanie rozwiązać wszelkich konfliktów i rozstrzygnąć wątpliwości. Gdyby temu miała służyć, musiałaby mieć objętość co najmniej ustaw dotyczących prawa upadłościowego (czyli kilkaset stron). Istotne jest, by nawet prosta, krótka konstytucja, była postrzegana w duchu prawa; to wystarczy.
– Proszę spojrzeć na sytuację, która wydarzyła się w Rosji. Zgodnie z tamtejszą ustawą zasadniczą Władimir Putin nie mógł zostać trzeci raz prezydentem. A został. Czy to oznacza, że zła jest konstytucja, czy że politycy się z nią nie liczą? – pyta retorycznie prof. Ireneusz Kamiński z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, sędzia ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zwraca uwagę, że akurat na naszych zachodnich sąsiadów moglibyśmy spojrzeć i jedno rozwiązanie skopiować.
– W niemieckiej konstytucji jest pewne ciekawe rozwiązanie. Otóż przewiduje ona, że niektórych jej postanowień nie można w żaden sposób zmienić. Chodzi o te kluczowe, jak przyznanie praw podstawowych ludziom, czy podział terytorialny federacji – wskazuje prof. Kamiński.
Jakiś czas temu odebrałem, jak zwykle, pocztę elektroniczną. A w skrzynce wiadomość o znamiennym tytule: „Konstytucja III RP przechodzi do historii”. Na szczęście to tylko reklama portalu numizmatycznego. Można kupić ekskluzywny zestaw 13 sztabek srebra odpowiadających trzynastu rozdziałom ustawy zasadniczej.
WYWIAD

Demokracja ludu potrzebuje ograniczeń

Patryk Słowik: Czy potrzebna jest nowa konstytucja?

Dr Jacek Zaleśny, konstytucjonalista, Uniwersytet Warszawski: Na rzecz konstytucji z 1997 r. przemawia 18 lat jej obowiązywania i to, że w tym okresie nie miały miejsca zdarzenia, które unaoczniałyby dysfunkcjonalność rozwiązań konstytucyjnych. A to samo w sobie legitymizuje tę konstytucję. Racjonalnie działający prawodawca zawsze powinien dokonać oceny skutków regulacji i wykazać, że projektowana zmiana w prawie przynosi więcej korzyści niż kosztów. Dopóki tego nie uprawdopodobni, dopóty trzeba zakładać, że proponowana zmiana wcale nie musi być taka dobra, jak ją zachwalają wnioskodawcy. Oczywiście można rozmawiać o określonych zmianach, ale zakładam, że tak stawiając pytanie, pyta pan przede wszystkim o to, czy obecnie obowiązującą ustawę zasadniczą należy zastąpić nową.

PSŁ: I na takie pytanie odpowiedź brzmi...

JZ: Nie, nie należy.

PSŁ: Bo mamy tak dobrą konstytucję?

JZ: Raczej dlatego, że lepsze jest wrogiem znośnego. Nie można rozważać zmiany ustawy zasadniczej w oderwaniu od kontekstu politycznego. Ten zaś jest taki, że wszelkie, pojedyncze ulepszenia mogłyby się okazać kosztowne. Powód jest prozaiczny: w Sejmie bieżącej kadencji nie ma siły politycznej będącej w stanie samodzielnie zmienić konstytucję, co uprawdopodobniałoby zdolność uchwalenia aktu przemyślanego, logicznego, wewnętrznie spójnego. To z kolei oznacza, że trzeba by iść na kompromisy polityczne z mniejszymi ugrupowaniami, które bez wątpienia chciałyby forsować rozwiązania korzystne z ich punktu widzenia. Jedni w zamian za zgodę na konstytucyjny zakaz prywatyzacji lasów i prawo prezydenta do wydawania aktów ustawodawczych żądaliby wprowadzenia JOW-ów i prawa Sejmu do uchylania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Inni z kolei w zamian za zgodę na przepis, że prezydent zapewnia harmonijne funkcjonowanie i współdziałanie organów władzy państwowej, chcieliby zapewnienia minimalnego wynagrodzenia każdemu, kto bez własnej winy pozostaje bez pracy. Suma tych różnych targów mogłaby dać efekt niepożądany.

PSŁ: Ale może warto popatrzeć na inne kraje, coś wziąć od jednych, coś innego zaczerpnąć od drugich? W ostatnich miesiącach często mówi się, że powinniśmy spojrzeć na model francuski, wzmocnić pozycję prezydenta.

JZ: Nawet najlepsze rozwiązanie wprowadzone w jednym miejscu, w określonych uwarunkowaniach ustrojowych, może okazać się fatalne po zaimplementowaniu gdzieś indziej. Dobrych rozwiązań jest wiele, ale niekoniecznie muszą pasować akurat do polskich okoliczności. W państwach Ameryki Południowej w całej rozciągłości przyjmowano konstytucję Ameryki Północnej i niewiele dobrego z tego wyniknęło, bo inny był kontekst polityczny i społeczny ich funkcjonowania, niż w Ameryce Północnej. Oczywiście, należy wyciągać wnioski z sukcesów innych, ale to nie znaczy, że trzeba kopiować regulacje. To, co uniwersalne, powinno być ściśle powiązane z tym, co polskie. Regulacje prawne muszą mieć mocne zakorzenienie w naszej rodzimej tradycji, w unikalnych doświadczeniach Polaków.

PSŁ: Załóżmy, że możemy zapomnieć o szarpaniu projektowanego aktu każdy we własną stronę. Wspomniał pan, że można by pomyśleć o drobnych zmianach. Przykłady?

JZ: Trzeba powrócić do pytania o realizację odpowiedzialności konstytucyjnej wysokich funkcjonariuszy publicznych. Praktyka ustrojowa wyraźnie pokazuje, że model postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej zwieńczony Trybunałem Stanu wyczerpał już swoje możliwości ustrojowe i w rezultacie odpowiedzialność konstytucyjna premiera czy ministrów ma znamiona fikcji ustrojowej. Z jednej strony odnotowujemy ściganie przez posłów byłego ministra, bo swoim działaniem „psuł atmosferę polityczną”, a z drugiej dysponujemy np. licznymi wynikami kontroli Najwyższej Izby Kontroli, w których podnosi się nadużycia popełniane przez rządzących, z których to ustaleń w praktyce niewiele wynika. Nie podlegają weryfikacji bądź falsyfikacji w postępowaniach sądowych, bo takie w ogóle nie są prowadzone. W miejsce dzisiejszego modelu postępowania w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej należałoby przyjąć rozwiązania typowe dla postępowania karnego: powierzyć prokuraturze prowadzenie postępowania przygotowawczego, a sądom powszechnym orzekanie o popełnieniu deliktu konstytucyjnego.

PSŁ: Coś jeszcze?

JZ: Jednym z konstytucyjnych organów jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Teoretycznie, zgodnie z art. 213 konstytucji, stoi ona na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Jak jest w praktyce? Zgoła inaczej. Cała historia działalności tego organu naznaczona jest nie tylko brakiem realizacji wartości konstytucyjnych, ale generowaniem zdarzeń patologicznych: przyznawaniem koncesji i pobieraniem opłat koncesyjnych, ale bez przyznawania częstotliwości, co uniemożliwiało realizację koncesji i oznaczało straty koncesjonariuszy; przewijaniem się członków KRRiTV w różnych aferach, z aferą Rywina na czele; czy nieprzejrzystymi działaniami w sprawie umieszczania poszczególnych kanałów telewizyjnych na multipleksie, a następnie nakładania horrendalnie wysokich opłat nadawcom społecznym. W obecnej formie ustrojowej KRRiTV nie sprawdziła się i jako taka powinna podlegać głębokiej restrukturyzacji. Kolejny przykład: rzecznik praw dziecka. Jest on umocowany w art. 72 ust. 4 konstytucji, co wynikało z bieżącego kontekstu, który dawno już przestał mieć znaczenie. A zarazem mamy przecież rzecznika praw obywatelskich, który działa m.in. w zakresie ochrony praw dzieci, i czyni to skutecznie. Można zadać zasadnicze pytanie: czy dziecko to nie obywatel? Istnienie RPD, na przestrzeni lat nieprzesadnie aktywnego, a nierzadko nawet zaangażowanego w takie sprawy, jak np. odbieranie dzieci rodzinom, jedynie osłabia pozycję RPO i jako taka instytucja ta powinna zostać zlikwidowana. Podobnych przykładów pożądanej modyfikacji poszczególnych przepisów konstytucji jest więcej.

PSŁ: To co stoi na przeszkodzie, aby to zmienić?

JZ: Obawiam się, że parlamentarzyści – gdyby mogli zmienić konstytucję – spoglądaliby na zupełnie inne przepisy. Jednym z nich jest wyjątkowo rozsądny art. 216 ust. 5 konstytucji stanowiący, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. To gwarancja zachowania umiaru przy wydatkowaniu środków publicznych, ale zarazem przepis, który przeszkadza rządzącym w łatwym wydawaniu publicznych pieniędzy. Część posłów chce uchylania przez Sejm wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Inni z kolei proponują, aby minister sprawiedliwości mógł dokonywać kasacji wyroków sądowych. I obawiam się, że tego typu przepisów dotyczyłoby naprawianie ustroju Rzeczypospolitej. Dlatego powtarzam: lepsze jest wrogiem znośnego.

PSŁ: Ale dobre jest to, co jest zgodne z wolą narodu, a nie literą prawa. Przytaczana ostatnio bardzo często wypowiedź Kornela Morawieckiego, który stwierdził, że prawo, które nie służy narodowi, jest bezprawiem, wywołała gigantyczny aplauz na sali sejmowej.

JZ: Dobro narodu realizuje się poprzez dobre prawo, a nie jego łamanie. To akurat jest nihilizm prawny, który prowadzi do degrengolady, a nie do ładu społecznego i dobrobytu obywateli. Wyznawanie nihilizmu prawnego ćwierć wieku po upadku partii komunistycznej pokazuje, jak wielkie spustoszenie wyrządził w Polsce komunizm wśród rządzących. Jak parlament może wszystko, to może także wszystko, co najgorsze. Dzisiaj posłowie mogą przegłosować, że w celach integracji społecznej wszyscy w czynie społecznym będą sprzątać miejsca publiczne, jutro, że w ramach walki z terroryzmem służby specjalne mają mieć dostęp online do rachunków bankowych, rozmów telefonicznych i korespondencji teleinformatycznej, a za miesiąc, że dzieci z nadwagą mają być przekazywane do centrów zdrowego żywienia. A kto głosuje przeciwko projektom rządowym, ten podlega infamii i traci prawa publiczne. Demokracja ludu potrzebuje ograniczeń, bo inaczej czyni spustoszenie w stosunkach społecznych.

Rozmawiał Patryk Słowik