Paulina Józefczuk Komisja nie może zmuszać przedsiębiorcy do dostarczenia odpowiedzi, które oznaczałyby przyznanie się do naruszenia
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zakończył badanie łódzkich biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Przedsiębiorcy skarżyli się jednak na szczegółowy zakres pytań.
Z punktu widzenia prezesa UOKiK badania i analizy rynku są ważnym elementem realizacji polityki konkurencji. Ze sprawozdań z działalności urzędu wynika, że organ prowadzi kilkadziesiąt takich badań każdego roku. Wnioski z nich często stanowią podstawę do wszczęcia postępowań w sprawie stosowania niedozwolonych praktyk rynkowych, jak nadużywanie pozycji dominującej czy naruszenia zbiorowych interesów konsumentów – a zatem – do postawienia konkretnym przedsiębiorcom zarzutów naruszenia ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: u.o.k.k.).
Biorący udział w badaniach przedsiębiorcy mogą sprowadzić na siebie kontrolę urzędu?
Tak. To podstawowa wada tych badań. Większość z nich opiera się na gromadzeniu materiału dowodowego przez prezesa UOKiK w drodze kierowania do przedsiębiorców wezwań do przedstawienia informacji i dokumentów, w tym w formie odpowiedzi na pytania ankiety. Z jednej strony przedsiębiorca jest zobowiązany do przedstawienia prezesowi UOKiK żądanych informacji, pod groźbą kary w maksymalnej wysokości 50 mln euro, a z drugiej informacje zgromadzone przez organ w toku postępowania wyjaśniającego (jakim jest badanie rynku) mogą stanowić podstawę do postawienia przedsiębiorcy zarzutu naruszenia ustawy i ukarania za stosowanie niedozwolonych praktyk karą do 10 proc. jego zeszłorocznego obrotu.
Jak ma się to do wolności od samooskarżania?
Obowiązek przedstawienia informacji stoi często w sprzeczności z tym prawem. Zwraca na to uwagę m.in. doktryna i orzecznictwo dotyczące stosowania unijnego prawa konkurencji w kontekście uprawnień dochodzeniowych Komisji Europejskiej. Podnosi się, że żądanie przekazania informacji podlegać powinno ograniczeniom z uwagi na istnienie praw podstawowych, zagwarantowanych m.in. w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z regułą powstałą na bazie orzeczenia ETS z 18 października 1989 r. w sprawie 374/87 Orkem v. Komisja, Komisja, żądając dostarczenia informacji w formie decyzji, nie może zmuszać przedsiębiorcy do dostarczenia odpowiedzi na pytania, które mogłyby wymagać przyznania się do naruszenia. Jego udowodnienie ciąży na Komisji. KE jest jednak uprawniona do nakazania przedsiębiorcy dostarczenia wszystkich koniecznych informacji odnoszących się do faktów, które mogą być mu znane, i – jeśli to konieczne – do dostarczenia odnoszących się do nich dokumentów będących w jego posiadaniu. Nawet gdy mogą być obciążające i w konsekwencji użyte do stwierdzenia naruszenia reguł konkurencji.
Jak te reguły przenieść na nasze podwórko?
Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie 19 stycznia 1993 r. Wolność od samooskarżania stanowiąca element gwarantowanej w jej art. 6 zasady rzetelnego procesu stosownie do art. 91 ust. 1 konstytucji jest częścią krajowego porządku prawnego. Zgodnie z doktryną, skutkiem tej interpretacji powinno być zagwarantowanie przedsiębiorcom przez prezesa UOKiK co najmniej ograniczonej wolności od samooskarżenia w prowadzonych przez organ postępowaniach – nie dotyczy to jednak postępowań w sprawie koncentracji i badania rynku. Polskie orzecznictwo raczej szeroko interpretuje prawo organu do żądania informacji i dokumentów od przedsiębiorców. W zasadzie jedynym ograniczeniem uprawnienia prezesa UOKiK do wezwania przedsiębiorcy do przedstawienia informacji jest obowiązek wskazania zakresu żądanych informacji, terminu ich udzielenia oraz celu tego żądania. W większości przypadków cel wskazywany jest jednak bardzo ogólnie.
W sprawie pośredników prezes UOKiK jako cel żądania wskazał: „prowadzenie postępowania wyjaśniającego badania lokalnego rynku pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dotyczącego miasta Łódź”. Cel określono w sposób niewystarczający?
Z punktu widzenia przedsiębiorcy tak. Organ nie wskazał na przykład, dlaczego żąda wskazania źródeł pozyskiwania informacji o nieruchomościach przeznaczonych do sprzedaży czy też nazw i adresów konkurentów. Powstaje pytanie, czy takie wskazanie celu żądania spełnia wymogi art. 50 ust. 2 u.o.k.k. oraz zasady praworządności i celowości działania administracji państwowej wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Pytanie to ma szczególne znaczenie w kontekście zagrożenia karą 50 mln euro.
To bardzo wysoka sankcja.
Abstrakcyjna jak na polskie warunki. Zagrożenie karą jest oderwane od wielkości przedsiębiorcy i osiąganego przez niego obrotu – inaczej niż w przypadku kar nakładanych za to samo przewinienie przez Komisję Europejską. Kara ta jest przewidziana także w przypadku, gdy przedsiębiorca – choćby nieumyślnie – nie udzielił informacji bądź udzielił nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. Polskie sądy interpretują ten przepis szeroko i uznają zasadność ukarania również, gdy informacja została udzielona z opóźnieniem, np. już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wyrok SN, sygn. III SK 31/04). Przepis ten (art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.k.k.) powinien zostać zmieniony.
©?
