/>
Opinia
Zespół przygotowujący na zlecenie prezesa NSA reformę postępowania administracyjnego zaproponował, by Polacy mogli załatwiać sprawy administracyjne w drodze osiągnięcia konsensusu z organem. To rozwiązanie z powodzeniem jest stosowane w innych krajach europejskich.
W miejsce obowiązujących rozwiązań – przewidujących, że załatwienie sprawy administracyjnej może nastąpić tylko przez wydanie decyzji – przygotowany przez zespół projekt kodeksu postępowania administracyjnego zakłada, że w określonych warunkach organ prowadzący postępowanie i strona tego postępowania mogą zawrzeć umowę administracyjną. Doświadczenia obcych systemów prawnych dowodzą, że konstrukcja ta stanowi przydatny instrument kształtowania stosunków administracyjnych, zwłaszcza w sytuacjach złożonych i nietypowych. Co więcej, obywatel w roli partnera administracji ma szansę aktywniej – niż przy wydawaniu decyzji – uczestniczyć w procesie kształtowania jej warunków. Tym samym zwiększa się jego wpływ na wynik sprawy, a więc i odpowiedzialność za kształt kontraktu, a co za tym idzie – skłonność do akceptacji przyjętych w nim ustaleń. Umowa administracyjna może się też przyczynić do eliminacji sporów na tle ukształtowanego nią stosunku, a także oszczędności kosztów związanych z typowym dla decyzyjnej wyłącznie formy załatwienia sprawy uruchamianiem trybów weryfikacji decyzji administracyjnych na drodze administracyjnej i sądowej.
W projekcie nie przewidziano ani generalnej zasady dopuszczalności umów administracyjnych we wszystkich sprawach, ani możliwości jej zawarcia tylko w przypadkach przewidzianych w przepisie szczególnym. To organowi pozostawia się prawo oceny możliwości i celowości zawarcia umowy w konkretnej sprawie ze względu na jej okoliczności lub charakter. W razie pozytywnego wyniku takiej oceny i zawarcia umowy wykluczona byłaby możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej w tej samej sprawie. Rozwiązanie to ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa prawnego jednostce i jest konsekwencją przyjętego przez zespół założenia, że umowa powinna stanowić alternatywną wobec decyzji formę załatwienia sprawy. Skutki umowy zrównano ze skutkami decyzji, co eksponuje równorzędny z formą decyzyjną charakter formy konsensualnej.
W razie wadliwości umowy administracyjnej przewidziano możliwość uznania jej za nieważną. Przy czym przyczyny jej nieważności powiązano z podstawami uruchomienia nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – wznowieniem postępowania oraz stwierdzeniem nieważności decyzji. Pozwoli to na uniknięcie paradoksalnych sytuacji, w których za ważną musiałaby uchodzić umowa zawarta np. przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu, bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu albo przez organ niewłaściwy – w stanie powagi rzeczy rozstrzygniętej – z osobą niebędącą stroną w sprawie czy też w warunkach trwałej niewykonalności umowy.
Nie dostrzeżono przy tym potrzeby wprowadzania osobnego trybu stwierdzania nieważności umów w postępowaniu administracyjnym. Dla bezpieczeństwa i pewności obrotu w sytuacjach spornych uznano jednak za celowe wprowadzenie rozwiązania zakładającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności umowy. Skargę taką mógłby wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Kontrolą sądu administracyjnego byłyby także objęte czynności faktyczne stron podejmowane w wykonaniu zawartej uprzednio umowy.
Na wypadek niewykonania umowy przez organ przewidziano rozwiązania pozwalające na dochodzenie wynikających z niej roszczeń. W takim przypadku jednostka miałaby prawo złożenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, który w razie jej uwzględnienia zobowiązywałby urząd do dokonania czynności w określonym terminie. Natomiast w razie niewykonania umowy przez jednostkę istniałaby możliwość uruchomienia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Tytuł egzekucyjny stanowiłaby w tym przypadku umowa, na podstawie której organ będący stroną umowy jako wierzyciel wystawiałby tytuł wykonawczy. W pozostałym zakresie egzekucja prowadzona byłaby na zasadach analogicznych, jak w przypadku obowiązków publicznoprawnych wynikających z innych tytułów egzekucyjnych. Przy takim ujęciu jednostka miałaby zapewnioną pełną ochronę prawną przysługującą zobowiązanym, z której mogłaby skorzystać w razie bezpodstawnego wszczęcia egzekucji, np. mimo wykonania zobowiązania lub nieważności umowy, z możliwością poddania sporu na tym tle kontroli instancyjnej, a następnie – ewentualnie – sądowej. W ten sposób kognicją sądów administracyjnych zostałyby objęte spory ze stosunków umownych. To rozwiązanie wraz z przewidzianą wcześniej możliwością wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności umowy pozwala na wpisanie koncepcji umów administracyjnych w istniejące u nas mechanizmy sprawowania sądowej kontroli administracji, bez konieczności przenoszenia ich na nieprzystającą do natury stosunków administracyjnych drogę procesu cywilnego.