Nadzór nad dokumentacją będzie skuteczniejszy, a kontrole sprawniejsze. Niestety mimo nowelizacji wciąż nie wiadomo, kim są archiwiści, ale wiadomo, że część z nich będzie podlegać ustawie o służbie cywilnej
Taki ma być skutek zmian, które wprowadzi nowelizacja ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z 20 marca 2015 r. (Dz.U. poz. 566). Wejdzie w życie 1 listopada 2015 r. Eksperci podkreślają jednak, że zmiany przez nią wprowadzone będą niewystarczające. Problematyka ustawy jest bardzo złożona i wymaga poważnej dyskusji w gronie archiwistów i prawników, czego od lat oczekuje środowisko związane z archiwami. Tymczasem kolejne wersje nowego prawa archiwalnego spoczywają w szufladach, a wobec starej ustawy po raz kolejny zastosowano lifting, aby dostosować ją do zmieniającej się rzeczywistości.
1. Nowości w kontroli
Jedną z ważniejszych zmian jest uregulowanie w ustawie trybu przeprowadzania kontroli archiwalnych. Postępowanie to będzie identyczne zarówno w przypadku jego realizacji przez naczelnego dyrektora Archiwów Państwowych, jak i dyrektorów archiwów państwowych. Przepisy szczegółowo określają zwłaszcza zawartość protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego.
– To bardzo korzystna zmiana, ponieważ po raz pierwszy udało się wprowadzić ten tryb do aktu prawnego rangi ustawy – twierdzi Paweł Pietrzyk, dyrektor departamentu kształtowania narodowego zasobu archiwalnego Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych. Wskazuje on, że do tej pory tryb kontroli był regulowany jedynie poprzez zarządzenie naczelnego dyrektora, co bardzo utrudniało przeprowadzanie kontroli archiwalnych, gdyż nie wszystkie jednostki chciały podporządkowywać się aktowi wewnętrznemu obcej jednostki.
– Teraz ten problem znika, a archiwiści dostają do ręki konkretne narzędzie, które ma pozwolić przede wszystkim na sprawne nadzorowanie zasobu archiwalnego w miejscu jego powstawania i tworzenia. Kontrola archiwalna to bowiem nie tylko czynności mające wytykać błędy i nieprawidłowości, ale przede wszystkim czynności mające zmierzać do ustalenia stanu faktycznego – zaznacza Paweł Pietrzyk.
Ważnym novum, które zacznie funkcjonować od 1 listopada tego roku, będzie też możliwość powierzenia kontroli innemu archiwum państwowemu, w przypadku gdy archiwum zakładowe lub składnica akt znajduje się poza siedzibą danego podmiotu.
– Zmianę tę również oceniamy bardzo pozytywnie, była zresztą jednym z postulatów środowiska archiwalnego. Jest to odpowiedź na zmieniającą się rzeczywistość. Bardzo wiele podmiotów szuka bowiem oszczędności poprzez organizowanie swojego archiwum zakładowego poza siedzibą centrali, zazwyczaj w jakieś małej miejscowości znacznie oddalonej od siedziby. Ze względu na zakres terytorialny działalności archiwów przeprowadzenie tam kontroli było bardzo utrudnione albo wręcz niemożliwe. Ten zapis ustawowy to zmienia. Będzie łatwiej i sprawniej – przekonuje Paweł Pietrzyk.
Nowością jest także wprowadzenie rozwiązania, że w przypadku podmiotów, które zakończyły swoją działalność, a jednocześnie z wytworzonej przez nie dokumentacji nie wydzieliły materiałów archiwalnych, całą dokumentację takiego podmiotu będzie się traktować jako archiwalną – do czasu ustalenia, które dokumenty podlegają archiwizacji, a które nie.
– To bardzo słuszne rozwiązanie, które ma na celu ochronę takiej dokumentacji do czasu wydzielenia materiałów archiwalnych – wskazuje jeden z przedstawicieli Stowarzyszenia Archiwistów Polskich.
2. Informatyzacja
Nowelizacja ustawy archiwalnej ma także ułatwić archiwom dostosowanie się do epoki cyfryzacji. Obecnie akty wykonawcze do ustawy regulują odrębnie postępowanie z dokumentacją w postaci papierowej i z dokumentacją w postaci elektronicznej. Zmiana przepisów ma zharmonizować te regulacje. Ustawa będzie teraz powierzać naczelnemu dyrektorowi Archiwów Państwowych wykonywanie zadań z zakresu informatyzacji podległych mu archiwów państwowych, polegających zwłaszcza na projektowaniu, wdrażaniu, rozwoju i udostępnianiu im systemów teleinformatycznych, które mają obsługiwać działalność archiwalną, zabezpieczać dane osobowe przetwarzane w tych systemach, koordynować działania oraz zapewnić możliwość wymiany informacji między tymi systemami.
– Nie oznacza to jednak obowiązku wdrażania rozwiązań informatycznych, ale przede wszystkim daje naczelnemu dyrektorowi możliwość tworzenia takiego systemu, który będzie mógł być stosowany w całej sieci archiwalnej. Do tej pory nie było do końca jasne, czy ma on taką możliwość, czy też archiwa mają same sobie tworzyć takie systemy. Jest to ważne szczególnie w kontekście tworzenia Archiwum Dokumentów Elektronicznych, czyli projektu, który ma stworzyć archiwom państwowym w Polsce możliwość przejmowania do swoich zasobów dokumentów elektronicznych – podkreśla Paweł Pietrzyk.
3. Archiwa specjalne
Jedną z ważniejszych zmian ma być również likwidacja systemu archiwów wyodrębnionych w komórkach wykonujących zadania na rzecz bezpieczeństwa i obronności, utworzonych w urzędach państwowych i samorządowych.
– To oznacza, że wracamy do stanu sprzed 2007 roku, kiedy komórki te nie tworzyły archiwów wyodrębnionych. Eksperyment z ich wydzieleniem okazał się nietrafiony i zamiast korzyści przyniósł jedynie więcej kosztów i dodatkowych obciążeń. Ponadto zadania te w coraz większym stopniu należą do sfery cywilnej, a nie wojskowej – zauważa Paweł Pietrzyk.
Ekspert wyjaśnia, że dokumentacja powstająca i gromadzona w tych jednostkach będzie teraz trafiała do archiwów państwowych, a nie do Centralnego Archiwum Wojskowego.
– Co ważne, przewidziane są odpowiednie przepisy przejściowe i dostosowujące, aby operację te przeprowadzić w miarę sprawnie i bezboleśnie dla wszystkich zainteresowanych – podkreśla Pietrzyk.
4. Pozycja zatrudnionych
Nowelizacja zmienia regulacje dotyczące statusu pracowników archiwów państwowych. W jednostkach tych pracownicy zatrudniani są przede wszystkim na podstawie ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.), a tylko niewielka ich część na podstawie ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 269 ze zm.), mimo że to właśnie tę drugą ustawę przepisy wskazywały jako główną. Dodatkowo zatrudnianie pracowników naukowych w archiwach było dotychczas regulowane przepisami ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 159, poz. 993 ze zm.), które zostały uchylone w 2010 roku.
W myśl znowelizowanych przepisów prawa i obowiązki pracowników Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych oraz archiwów państwowych będzie określała ustawa o służbie cywilnej, a dopiero w sprawach przez nią nieuregulowanych stosowana będzie ustawa o pracownikach urzędów państwowych. W odniesieniu zaś do pracowników naukowych mają być stosowane niektóre przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. nr 96, poz. 618 ze zm.), a w zakresie ich wynagradzania – regulacje ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
– W istocie zmiany będą dotyczyć tylko tej grupy pracowników, którzy w archiwach będą zajmować się działalnością naukową. Zasadniczo bowiem już teraz pracownicy archiwów podlegają ustawie o służbie cywilnej – wskazuje Paweł Pietrzyk.
Zauważa on, że wcześniej istniały w archiwach etaty dla pracowników naukowych, dla których zastosowanie miały przepisy ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, ale gdy przestały one istnieć w 2010 roku, był problem, co zrobić z pracownikami naukowymi.
– W większości archiwów zlikwidowano zatem te etaty. Teraz zaś będzie możliwość ich przywrócenia, co jest ważne, ponieważ archiwa mają ambicje prowadzić działalność naukową i de facto cały czas to robią w zakresie archiwistyki, ale także historii i badań regionalnych – przekonuje.
5. Ważne dla urzędów
Nowelizacja wprowadza też wiele przepisów istotnych z punktu widzenia podmiotów zewnętrznych wobec archiwów, w tym także urzędów państwowych i samorządowych. W ustawie określono wreszcie, czym są wewnętrzne przepisy kancelaryjno-archiwalne. Należą do nich instrukcja archiwalna, instrukcja kancelaryjna i rzeczowy wykaz akt. Dotychczas były one określone tylko dla administracji samorządowej oraz wojewódzkiej zespolonej i niezespolonej.
– Ważnym rozwiązaniem porządkującym jest także określenie w ustawie, co powinien zawierać rzeczowy wykaz akt. Nadal aktualna pozostaje zasada, że będzie on uzgadniany w porozumieniu z dyrektorem archiwum państwowego, a wobec tego wreszcie dokładnie określone będzie, jaki jest przedmiot tych uzgodnień, bez dowolności w jego ustalaniu ze strony samego archiwum – zaznacza przedstawiciel SAP.
Wykazy akt określają symbole klasyfikacji i oznaczenia dokumentów do archiwizacji, a obecnie kwestie tę regulują tylko standardy wewnętrzne Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych.
– Szczegółowe ustalenie jego zakresu jest niezwykle ważne w związku z wprowadzaniem systemu informatycznego w archiwach. Wykaz określa symbole cyfrowe danego rodzaju akt. Ich jednoznaczne określenie jest ważne, by prawidłowo kwalifikować dokumenty do poszczególnych kategorii archiwizacji, a także wprowadzać je do systemu informatycznego – wskazuje członek SAP.
Ważną zmianą, zwłaszcza dla samorządów, będzie także możliwość uzupełniania rzeczowego wykazu akt bez zgody premiera (dotychczas były one możliwe tylko na mocy zmiany rozporządzenia prezesa Rady Ministrów). Po nowelizacji uzupełnienie takiego wykazu będzie mogło być dokonane w porozumieniu z dyrektorem archiwum państwowego.
– Tym samym każdy włodarz gminny czy miejski albo dyrektor generalny urzędu wojewódzkiego będzie teraz mógł uzupełnić taki wykaz samodzielnie, np. gdy pojawi się nowy rodzaj spraw, a tym samym dokumentów do zarchiwizowania, i nie będzie musiał czekać na zmiany w prawie – podkreśla nasz rozmówca.
Dodaje, że to też korzystne dla administracji zespolonej, tj. wszelkich inspekcji, służb i straży, przy czym aby uzyskać zgodę, będą musiały przejść dwustopniowa procedurę, najpierw będą one zwracać się do wojewody, a ten dopiero do dyrekcji archiwum państwowego.
Nowa ustawa modyfikuje także zasady brakowania dokumentacji (nieszczenie) niearchiwalnej. Zgoda generalna na brakowanie takiej dokumentacji zastąpiona zostanie określeniem w nowym akcie wykonawczym rodzajów i typów materiałów, które nie będą wymagały uzyskania zgody indywidualnej ze strony dyrektora archiwum państwowego na ich zniszczenie.
– To ułatwienie zarówno dla archiwów, jak i poszczególnych urzędów. Te ostatnie będą jednak musiały dostosować swoje wewnętrzne instrukcje archiwalne i kancelaryjne do nowych zasad – mówi przedstawiciel SAP.
Zmianą przyjazną dla samorządów, a także dla takich instytucji jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy agencje rządowe, będzie też możliwość uznawania za jednostki organizacyjne mogące samodzielnie gromadzić archiwalia struktur terenowych podmiotów o wielopoziomowej strukturze organizacyjnej.
– Dotychczas np. urząd wojewódzki mający swoje delegatury w innych miejscowościach musiał prowadzić jedno archiwum, a w jednostkach zamiejscowych tworzone były ewentualnie magazyny archiwów, nad którymi nadzór musiał sprawować urząd wojewódzki, co niekoniecznie było skuteczne. Od listopada takiej jednostki będą mogły utworzyć własne archiwa i samodzielne nimi zarządzać – wyjaśnia członek SAP.
OPINIA EKSPERTA
Od 1983 roku do ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach 31 razy wprowadzano poprawki, ale do dzisiaj nie rozwiązano podstawowych problemów związanych z administracją archiwalną i zarządzaniem narodowym zasobem archiwalnym. Pozytywnie należy jednak ocenić likwidację archiwów wyodrębnionych w komórkach wykonujących zadania na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa. W 2007 roku, kiedy zdecydowano o przekazywaniu do Centralnego Archiwum Wojskowego materiałów archiwalnych wytworzonych w tych komórkach organizacyjnych, usankcjonowano tym samym rozproszenie państwowego zasobu archiwalnego. Niewystarczające są natomiast zmiany dotyczące pracowników archiwów. Ustawa w dalszym ciągu nie definiuje „archiwum państwowego” – dla porównania np. ustawa o muzeach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 987 ze zm.) czy o bibliotekach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.) podają odpowiednie definicje „muzeum” i „biblioteki”. Brak definicji powoduje trudności w określeniu, kim są archiwiści – czy urzędnikami administracji publicznej (a archiwa należą do administracji publicznej, gdzie etatów naukowych nie ma), czy pracownikami nauki. Nowy zapis nie rozwiązuje statusu zawodowego archiwistów, a jedynie doraźnie próbuje poprawić ich pozycję.
Negatywnie postrzegam również zapisanie w ustawie trybu kontroli archiwalnych, regulowanych dotychczas zarządzeniem naczelnego dyrektora Archiwów Państwowych. Taka kontrola jest kwestią techniczną, a nie podstawową dla archiwów, jak np. gromadzenie, przechowywanie, opracowanie i udostępnianie archiwaliów. Wprowadzenie tak szczegółowych zapisów dotyczących kontroli do ustawy, gdy sprawy podstawowe reguluje „tylko” rozporządzenie ministra kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. nr 167, poz. 1375), nie jest dobre. Ustawa i tak jest coraz obszerniejsza, mniej czytelna i tego typu zapisy tylko obniżają rangę tego aktu prawnego.
Nowe przepisy przewidują też możliwość powierzenia kontroli innemu archiwum państwowemu, w przypadku gdy archiwum zakładowe lub składnica akt znajduje się np. w innym powiecie czy województwie. Naczelny dyrektor może powierzyć taką kontrolę każdemu z podległych mu archiwów i nie ma ku temu żadnych przeciwwskazań, o ile skutkiem nie będzie przekroczenie zasady pertynencji terytorialnej (głosi ona, że akta powstałe na danym terytorium lub poza nim, lecz w trybie sprawowania nad nim władzy, do tegoż terytorium przynależą – red.), na podstawie której archiwa państwowe gromadzą swój zasób.
