Jak Polska długa i szeroka nadsypuje się brzegi jezior i morza, uniemożliwiając przejście, czy buduje się bez pozwolenia lub zgłoszenia pomosty, domy letniskowe, hangary na łodzie i betonowe mury oporowe. Władze rządowe i samorządowe mogłyby poprawić sytuację, ale się z tym nie spieszą
Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła niedawno, jak urzędnicy radzą sobie z przeciwdziałaniem degradacji brzegów morskich na Półwyspie Helskim i Mierzei Wiślanej. I nie zostawiła suchej nitki na urzędnikach administracji rządowej i samorządowej. Z informacji NIK o wynikach kontroli (znak: LGD-4101-012/2013, www.nik.gov.pl) wynika, że podstawowym zarzutem wobec urzędów była nieskuteczna ochrona brzegów morskich na tych terenach przed erozją i niedopuszczalną ingerencją w ich środowisko naturalne. Poważnym problemem była kolizja celów gospodarczych, nakierowanych na rozbudowę infrastruktury turystycznej oraz celów przyrodniczych. NIK ustaliła, że powszechnym procederem jest zakładanie dzikich pól kempingowych lub biwakowych w pasie nadbrzeżnym. Brak działań właściwych organów był jednak spowodowany niejasnością przepisów.
Lista zarzutów
Bierność i spory kompetencyjne między organami – taki obraz wyłania się z informacji NIK. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni nieskutecznie zapobiegał zmianom linii brzegowej. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w Gdańsku (WINB) nie uznał nadsypywania plaż za roboty budowlane. Regionalny dyrektor ochrony środowiska przewlekle prowadził postępowania. Wojewoda m.in. nie weryfikował wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. A lokalni włodarze w sposób niezgodny z przepisami dokonywali obrotu gminnymi nieruchomościami położonymi na tym terenie. Ponad połowę z podpisanych w badanym okresie umów dzierżawy lub użytkowania wieczystego nadmorskich nieruchomości – m.in. z powodu braku staranności przy weryfikacji ich sytuacji prawnej zawarto bez wymaganego porozumienia z dyrektorem urzędu morskiego. Mogło to sprzyjać, zdaniem NIK, powstawaniu mechanizmów korupcjogennych.
Ponadto burmistrzowie nie zachowali należytej staranności w zapewnianiu przestrzegania przez kontrahentów warunków realizacji umów dzierżawy i użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w pasie technicznym. W jednej gminie, w trzech z pięciu umów dzierżawy nieruchomości, nie zawarto postanowień dotyczących kontroli przestrzegania warunków umów przez dzierżawców oraz zabezpieczających interesy gminy w przypadku ich naruszenia. Brak też było działań w celu ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości objętych tymi umowami.
Samowolne powiększanie plaż
Brzegi morskie Półwyspu Helskiego i Mierzei Wiślanej ze względu na swoje walory (Zatoka Pucka z uwagi na małą głębokość, temperaturę wody i siłę wiatrów jest jednym z najlepszych akwenów do uprawiania windsurfingu i kitesurfingu w Europie) są poddawane wzrastającemu wykorzystaniu do celów turystycznych. Powstają przy nich liczne obiekty, w tym pola kempingowe. W pasie technicznym półwyspu funkcjonuje dziewięć pól, w tym sześć na nieruchomościach stanowiących własność gmin. Prowadzący je samowolnie ingerowali w przebieg linii brzegowej od strony Zatoki Puckiej. Nasypywanie plaż w celu zwiększenia ich powierzchni użytkowej odbywało się poza wszelkimi procedurami i kontrolą, a w konsekwencji spowodowało przesunięcie linii brzegowej w głąb zatoki na odległość od 1,5 m do 60 m na odcinkach o łącznej długości ponad 3,8 km.
Ponadto ustalenia przeprowadzonych kontroli dotyczące robót ziemnych prowadzonych na tych terenach wskazywały na negatywne oddziaływanie na chroniony obszar Natura 2000 – nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie siedlisk przyrodniczych chronionych w ramach tego obszaru.
Ostatnio Prokuratura Okręgowa w Gdańsku postawiła zarzuty pięciu osobom za nielegalne powiększenie plaż na Półwyspie Helskim (na odcinku brzegu od Władysławowa do Chałup). Grozi im do pięciu lat więzienia. Oskarżeni nie przyznają się do winy.
Niejasne przepisy
Reagując na informacje o nasypywaniu sztucznych plaż przy polach kempingowych położonych na terenie pasa technicznego półwyspu, uzyskiwane od organów działających w zakresie ochrony przyrody, WINB podejmował działania nadzorcze. W wyniku kontroli stwierdzono, że na trzech polach kempingowych na terenie Półwyspu Helskiego prowadzono roboty polegające na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi m.in. w celu odtworzenia linii brzegowej lub na niwelacji terenu. Prac tych nie uznano jednak za roboty budowlane.
Odmienny pogląd reprezentowała Najwyższa Izba Kontroli. Jej zdaniem, chociaż obowiązujące przepisy w tym zakresie budzą wątpliwości interpretacyjne, to charakter i zakres wykonanych prac wykazuje cechy robót budowlanych. Proces polegający na przemieszczeniu materiału ziemnego, jego rozplantowaniu i uformowaniu nasypu (powstaniu budowli ziemnej), skutkujący nie tylko podwyższeniem rzędnej terenu, ale i zwiększeniem powierzchni terenu, co w konsekwencji doprowadza do nadbudowy w stosunku do naturalnej linii brzegowej, mieści się w definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości ma istotne znaczenie, biorąc pod uwagę powszechność tego procederu. Zwróciliśmy się do specjalistów o ich opinię w tej sprawie. [ramka]
Wolny dostęp do wody
Gdyby NIK skontrolowała w tym samym czasie brzegi rzek i jezior okazałoby się zapewne, że problemy są podobne, chociaż odpowiedzialne za nie urzędy nieco inne – w tym przypadku nie urzędy morskie, a na ogół zarządy gospodarki wodnej. Ostatnio wprawdzie takiej kontroli nie było, ale wyniki opublikowane w październiku 2011 r. (znak: LOL-4101-16/2010, www.nik.gov.pl) z przeprowadzonej nad jeziorami mazurskimi wskazywały na bardzo podobne zjawiska. Ponadto w raporcie z niej opisano masowy proceder uniemożliwiania dojścia do publicznych jezior. NIK alarmowała, że na długości 9,7 km sprawdzonych brzegów stwierdzono aż 125 przypadków zagrodzenia dostępu do jezior.
WAŻNE
Właściciel nieruchomości przyległej do publicznego jeziora musi zapewnić dostęp do wody. W razie potrzeby wyznaczy go wójt, burmistrz lub prezydent miasta
Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Uprawnienie to ma służyć zaspokajaniu potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Tak wynika z art. 34 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469, dalej: u.p.w.). Gwarancją tych praw jest zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych.
Właściciel takiej nieruchomości przyległej jest zobowiązany zapewnić każdemu dostęp do wody w zakresie umożliwiającym powszechne z niej korzystanie.
– W praktyce wodami publicznymi są wody należące do Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, czyli wody morskie oraz wszystkie rzeki (w tym potoki i strumienie). Wodą publiczną są również jeziora przepływowe. Jedynie jeziora nieposiadające połączenia z innymi wodami mogą być wodami prywatnymi, których nie dotyczą przepisy o dostępie do wód publicznych – tłumaczy Kamil Wnuk z Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW).
Jak zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z 24 maja 2007 r. (sygn. akt III SA/Po 325/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przechodzenie przez nieruchomość stanowi obciążenie właściciela nieruchomości, które musi on tolerować. Umożliwienie dostępu do wód publicznych w zakresie pozwalającym na powszechne z nich korzystanie jest jego prawnym obowiązkiem, wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa.
– Co do zasady między płotem a lustrem wody powinno zostać 1,5 m wolnej przestrzeni – przypomina Maria Pełda-Sypuła z Ministerstwa Środowiska. Zwraca jednak uwagę, że – jak się okazuje – nie wszędzie tak jest, np. gdy woda w jeziorze jest spiętrzona, wówczas linia brzegowa jest zalana i nie ma przejścia. Podobnie może się zdarzyć przy jeziorach nieprzepływowych, które nawet w całości mogą być własnością prywatną.
Inne obowiązki
Oprócz grodzenia dostępu do jeziora właściciel nie może zakazywać lub uniemożliwiać przechodzenia przez nieruchomość.
– Zachowanie polegające na zakazie przechodzenia przez nieruchomość nie musi polegać na użyciu przymusu fizycznego. Wystarczy, że właściciel ustawi tabliczkę z napisem, np. „Zakaz wstępu – teren prywatny” albo „Uwaga, zły pies” – wyjaśnia Krzysztof Chyba, radca prawny.
Prawnik dodaje, że uniemożliwianie przechodzenia przez nieruchomość to takie zachowanie, które wprawdzie nie polega na grodzeniu, ale w konsekwencji pozbawia uprawniony podmiot możliwości fizycznego skorzystania z przejścia przez nieruchomość.
– Warto pamiętać, że przepisy u.p.w. umożliwiają wyłącznie przechodzenie wzdłuż linii brzegu, a nie jakiekolwiek inne korzystanie z tych gruntów, np. biwakowanie, wędkowanie, jeżdżenie rowerem itp. – zaznacza Kamil Wnuk.
Interwencja wójta
Stawianie płotu do samego brzegu jest czymś powszechnym przy wszystkich jeziorach i rzekach. Czy samorządy mogą coś w tym zakresie zmienić? Wójt, burmistrz czy prezydent miasta mają przede wszystkim prawo zapewnić dostęp do wody w ramach powszechnego korzystania z wód (zgodnie art. 28 ust. 2 prawa wodnego). W tym celu włodarz wyznacza część nieruchomości na ten cel, a właściciel jest zobowiązany ją udostępnić np. turystom czy choćby jako wodopój dla zwierząt gospodarskich. Jednak samorządy zbyt rzadko decydują się na takie działania, bowiem właściciel dostaje za to odszkodowanie, co oznacza, że za taki luksus gmina musi płacić.
Turysta, żeglarz czy wędkarz będzie mógł się domagać od miejscowych władz, w drodze decyzji administracyjnej, zapewnienia mu dostępu do brzegów wód publicznych. Wprawdzie art. 28 ust. 2 u.p.w. przyznaje wójtowi, burmistrzowi bądź prezydentowi miasta kompetencje do wyznaczenia w drodze decyzji części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód, to jednak według wcześniejszego stanowiska sądów administracyjnych wydanie takiego aktu musiało stanowić wynik postępowania administracyjnego, prowadzonego wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 717/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka wykładnia przepisu powodowała, że był on właściwie martwy.
Zgodnie z tą linią orzeczniczą WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 914/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że stronami w omawianym postępowaniu nie mogą być inne podmioty niż właściciel, a także w związku z art. 9 ust. 2 pkt 3 u.p.w., posiadacz samoistny i użytkownik wieczysty nieruchomości, przez którą ma być wyznaczony dostęp do wody. Oznacza to zdaniem tego sądu, że osoba spoza tego kręgu nie posiada interesu prawnego, a więc statusu strony w przedmiocie wszczęcia postępowania o dostęp do wody. Odmienny pogląd wyraził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 631/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym NSA wskazał, że art. 28 ust. 2 u.p.w. należy odczytywać w kontekście art. 34 u.p.w., który mówi o możliwości powszechnego korzystania z wód. Pojęcie „powszechnego” oznacza, że prawo to przysługuje każdemu obywatelowi. Zatem stroną postępowania może być nie tylko właściciel, posiadacz samoistny lub użytkownik wieczysty nieruchomości. NSA uchylił zaskarżony wyrok bydgoskiego sądu administracyjnego.
Stawianie płotu to wykroczenie
– Grodzenie linii brzegowej, czyli niestosowanie się do art. 27 u.p.w., jest wykroczeniem, a każda osoba, która uzna, że właściciel działki ogranicza jej prawo do korzystania z wód publicznych, może taki przypadek zgłosić organom ścigania lub dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki Wodnej (RGZW) – wskazuje Kamil Wnuk.
Specjaliści regionalnych zarządów gospodarki wodnej w ramach prowadzonych kontroli (planowych albo doraźnych, po zgłoszeniu nieprawidłowości), kontrolują również przypadki nieprawidłowego grodzenia nieruchomości. Stwierdzone uchybienia są wyszczególnione w raportach pokontrolnych, a właściciel nieruchomości otrzymuje zarządzenia pokontrolne wzywające do usunięcia nieprawidłowości.
– Gdy nie zechce usunąć nieprawidłowo wybudowanego ogrodzenia, RGZW może złożyć do organów ścigania wniosek o ukaranie sprawcy wykroczenia – przestrzega Kamil Wnuk.
Ustalenie linii brzegu
Regulacje prawa wodnego nie definiują pojęcia „linia brzegu”. Zdaniem SN wyrażonym w postanowieniu z 12 maja 2011 r. (sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473) linia brzegu to linia zetknięcia się gruntów pokrytych płynącymi wodami powierzchniowymi z gruntem przyległym. W art. 15 u.p.w. został uregulowany tryb ustalania tej linii. Następuje w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu linii brzegu. Takie decyzje, poprzez rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych przyczyniają się do porządkowania stanu prawnego nieruchomości, tj. dokładnego wskazania zasięgu władztwa organu zarządzającego wodami publicznymi (jeziorami), w szczególności w sytuacji podjęcia działań inwestycyjnych na tym obszarze przez władających gruntami przyległymi.
Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny:
wterenowy organ administracji morskiej – dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego;
w marszałek województwa – dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;
wstarosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej – dla pozostałych wód.
Z art. 15 ust. 2 u.p.w. wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej może się toczyć wyłącznie na wniosek podmiotów mających w sprawie interes prawny lub faktyczny. Interes prawny wiąże się z prawem własności, użytkowaniem wieczystym lub użytkowaniem, a więc występuje po stronie podmiotów mających prawnorzeczowe uprawnienia do gruntu. Interes faktyczny będą mieć natomiast posiadacze gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 490/07, LEX nr 471190).
Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Powinien zawierać:
wopis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli oraz ze wskazaniem ich siedzib i adresów, a także stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu;
wmapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000 z wykazaniem:
– punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej,
– granicy stałego porostu traw,
– krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,
– proponowanej linii brzegu.
Organ orzekający może zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych z ww. informacji. Zwolnienie z wymogów wymaga decyzji administracyjnej odrębnej i niezależnej od decyzji ustaleniowej.
Zakaz zmiany kierunku odpływu
Kolejny instrument prawny w rękach włodarza wynika z art. 29 ust. 3 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela nieruchomości zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na działki sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Co do zasady właścicielowi nie wolno zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani też kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
– Przykładowo, właściciel nieruchomości nie może zasypać zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższyć terenu, uniemożliwiając spływ wody – tłumaczy radca prawny Krzysztof Chyba.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Postępowanie administracyjne może być prowadzone tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. doszło do zmiany stanu wód i zmiana spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak jednego z tych warunków uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego. Taki też pogląd zaprezentował WSA w Gliwicach w wyroku z 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 1159/10, LEX nr 950540). W orzeczeniu tym gliwicki sąd administracyjny stwierdził, że ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a ponadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.
W późniejszym orzeczeniu z 6 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 291/14, LEX nr 1513298) gliwicki sąd administracyjny zaznaczył, że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.p.w. może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. W każdym bowiem przypadku konieczną przesłanką zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 u.p.w. jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie oddziaływuje szkodliwie na grunty sąsiednie.
– Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., z uwagi na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Wójt musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z jej powodu szkodą na gruncie sąsiednim – wskazuje Krzysztof Chyba.
Jego zdaniem wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy.
Czy na usypanie plaży wymagane jest pozwolenie na budowę (zgłoszenie) właściwemu organowi
Aby urządzenie plaży wymagało uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi, musiałoby polegać na budowie obiektu budowlanego. A za taki, zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego (dalej p.b)., należy uznać budynki wraz z instalacjami, obiekty małej architektury oraz budowle stanowiące techniczno-użytkową całość wraz z instalacjami. Nie ma wątpliwości, że plaża nie stanowi pierwszych dwóch rodzajów obiektów, ale czy stanowi budowlę? Regulacje nie definiują precyzyjnie tego pojęcia. Występuje natomiast przykładowe wyliczenie różnych ich rodzajów. I tak budowlami są np. budowle ziemne, ochronne, hydrotechniczne. Definicję obiektu budowlanego zawiera natomiast Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych (dalej: PKOB), która stanowi, że przez obiekty budowlane rozumie się konstrukcje połączone z gruntem w sposób trwały, wykonane z materiałów budowlanych i elementów składowych, będące wynikiem prac budowlanych. Tak więc, aby wytwór działalności człowieka był obiektem budowlanym, musi stanowić konstrukcję połączoną z gruntem. Nie jest konstrukcją sam grunt. Na podstawie PKOB możemy dojść do wniosku, że budowlą jest wyposażenie plaży, natomiast nie sama plaża. Zatem plaża nie jest obiektem budowlanym, a jedynie rodzajem podłoża (gruntu). A urządzenie plaży oznacza ingerencję w sam grunt (zmianę cech podłoża). Nie jest więc działaniem polegającym na budowie obiektu budowlanego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 9 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 583/10), samo rozplantowanie warstwy ziemi, zwłaszcza niepowodujące powstania widocznej budowli i niemające na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego, nie może być uznane za taki obiekt (budowlę ziemną). Trzeba jednak pamiętać, że wykonywanie budowli towarzyszących plaży wymaga zazwyczaj, oprócz spełnienia innych jeszcze wymogów, uzyskania pozwolenia na budowę. Takimi budowlami mogą być np. ziemne budowle ochronne brzegu morskiego. Ich budowa może powodować konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli chcemy nadmorską plażę poszerzyć (wyjść poza naturalną linię brzegu).
NIK stwierdził m.in., że Urząd Morski nie wywiązywał się należycie z zadań dotyczących ochrony linii brzegowej morza przed nasypywaniem piasku w celu powiększania plaż. Działalność związana z powiększaniem obszaru plaż została uznana, choć nie bez wątpliwości w tym zakresie, za czynności wykazujące cechy robót budowlanych. W mojej ocenie uznanie nadsypywania piasku w celu powiększenia plaży za roboty budowlane może budzić wątpliwości. Kwalifikacja prawna takich działań jest dość problematyczna. Wyjątkiem mogłaby być sytuacja, w której oprócz wysypywania piasku byłyby wykonywane inne prace, np. budowa obiektów usytuowanych na plaży, montaż urządzeń lub instalacji.
Oczywiście problem dotyczący utrzymania naturalnej linii brzegowej istnieje. Dotyczy on przede wszystkim utraty lądu wskutek erozji. Problem nadsypywania plaż stanowi niejako drugą stronę medalu. W wielu przypadkach, w szczególności na terenach morskich objętych ochroną, np. w postaci obszaru Natura 2000, ingerencja w istniejącą linię brzegową poprzez nadsypywanie plaży może stanowić szkodę w środowisku. W takim zaś przypadku sprawca może ponosić nie tylko odpowiedzialność administracyjną (obowiązek przywrócenia do stanu pierwotnego) i cywilną, ale również karną.
TRZY PYTANIA DO EKSPERTA
Szkody w środowisku wymagają działań naprawczych
Jakie uprawnienia przysługują Dyrekcji Ochrony Środowiska w razie stwierdzenia na brzegach jezior i morza szkód oraz negatywnego oddziaływania na środowisko?
W przypadku stwierdzenia zniszczeń w środowisku przyrodniczym związanych ze zniszczeniem lub uszkodzenia siedlisk przyrodniczych chronionych w ramach obszaru Natura 2000 możliwe jest zastosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.; dalej: u.o.p.) albo przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.). Istotne jest m.in. to, czy dane zniszczenie zostanie uznane za szkodę w środowisku (w rozumieniu przepisów drugiej z powyższych ustaw) i czy działania te podjął podmiot korzystający ze środowiska, czy też inny podmiot, np. osoba fizyczna.
Jakie instrumenty prawne wchodzą w grę?
Regionalny dyrektor ochrony środowiska (a na obszarach morskich – dyrektor właściwego urzędu morskiego) wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych. Rozstrzygnięcie wydaje się, gdy działania mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34 u.o.p., bądź decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji lub uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Czy możliwe jest też zastosowanie regulacji ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie?
Nie prowadzi się postępowania w trybie art. 37 u.o.p., jeśli możliwe jest zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Regulacja ta pod pojęciem „szkody w środowisku” rozumie negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych m.in. w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, niezależnie od tego, czy znajdują się one w granicach obszarów chronionych, czy też poza nimi.
W przypadku stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą lub jej wystąpienia w środowisku, regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze decyzji uzgadnia warunki przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, wnioskowane przez podmiot odpowiedzialny za powstałe zdarzenie. W przypadku braku takiego wniosku regionalny dyrektor ochrony środowiska nakazuje w drodze decyzji wydawanej z urzędu przeprowadzenie wspomnianych działań. W przypadkach określonych w art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, działania zapobiegawcze lub naprawcze podejmuje organ ochrony środowiska. Ponadto na obszarach, na których stwierdzono wystąpienie szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, organ może w drodze decyzji nałożyć na podmiot obowiązek wykonywania badań zanieczyszczeń gleby, ziemi czy wód lub monitoringu przyrodniczego. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie posługuje się samodzielną definicją chronionego siedliska przyrodniczego, która nie obejmuje form ochrony przyrody, jakim jest m.in. obszar Natura 2000. Równocześnie nie wyklucza to zastosowania jej przepisów do siedlisk występujących w obrębie form ochrony przyrody, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody.
